O secretário de Telecomunicações do Ministério das Comunicações, Roberto Pinto Martins, defendeu nesta terça-feira (25), mudanças na legislação do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) de modo a permitir que os recursos sejam utilizados além da finalidade restrita do acesso da população aos serviços públicos. “Será que não seria mais importante universalizar a estrutura, ao invés dos serviços?”, questionou o secretário durante o 16º Encontro Tele.Síntese, que acontece nesta terça-feira, em Brasília, para debater a revisão dos contratos de concessão e os serviços de banda larga. Para ele, esta seria uma das medidas importantes para alavancar a competição no setor de telecomunicação.

Embora considere que a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) reúna as diretrizes necessárias para promover a competição no setor, o secretário de Telecomunicações afirmou que é preciso buscar ajustes em regulamentos dos serviços de telecom para garantir a competição. Além de retirar restrições quanto à utilização do Fust, Martins avalia que também é preciso rever o regulamento do serviço de TV a cabo. “A Lei do Cabo inibe a competição ao impor restrições a novos entrantes.”

Martins também destacou a importância de construir uma análise criteriosa por parte da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) quanto aos novos Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) e Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU). Ele considera que a medida ideal para promover a competição – ampliando o acesso a toda a população – se dá a partir da atenção projetada sobre as novas estruturas de redes nos meios físicos e de espectro, uso qualificado das próprias redes (unbundling) e interconexão entre as diferentes redes. Segundo Martins, a universalização foi o tema com maior número de contribuições na consulta pública realizada este ano pelo Minicom. O item concentrou 40% das 2.632 manifestações feitas pela sociedade.

O Conselho Diretor da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) se deparará com um dilema no próximo dia 9, quando começa a analisar o relatório final do novo Plano Geral de Atualização da Regulamentação (PGR): aguardar ou não que o Ministério das Comunicações conclua o trabalho iniciado com a consulta pública sobre a revisão das políticas públicas do setor. Trata-se daquela série de perguntas submetidas à consulta no dia 24 de abril e finalizada dia 16 de setembro após uma longa rodada de comentários.

O dilema para o colegiado da Anatel decorre do fato de que o parecer da Procuradoria Jurídica da agência sobre o PGR é muito claro: “(…) considerando os propósitos do PGR, a interação entre o regulador e a pasta política, além de indicada pelo princípio da coordenação, previsto no Decreto-lei nº 200, de 1967, afigura-se como indispensável medida de segurança jurídica, ao turno em que as ações que ora se propõe a alinhar podem ser revistas ou mesmo alteradas pelos órgãos responsáveis pela fixação das políticas públicas às quais a agência se vincula”.

Ou seja, a procuradoria não recomenda que a Anatel leve adiante o PGR enquanto não houver uma definição sobre o trabalho do Ministério das Comunicações sobre as políticas setoriais. Caberá ao Conselho Diretor da Anatel decidir se acata ou não uma recomendação jurídica tão contundente. Em caso positivo, fica a questão: a Anatel levará adiante a mudança no PGO mesmo que o PGR precise esperar até que o ministério conclua seu trabalho? E, diante da espera da Anatel, o Ministério das Comunicações agilizará a conclusão de seus trabalhos?

PGR é referência a regulados

A procuradoria da Anatel também recomendou ao conselho que o PGR seja editado na forma de resolução, já que se trata de um documento destinado ao planejamento estratégico do exercício das competências da agência e também à própria organização do setor de telecomunicações. Quando determinada ação da agência abranger competência da pasta política, deve ser formulada proposta de decreto a ser submetida ao Minicom e ao presidente da República, ouvido o conselho consultivo, na interpretação da procuradoria.

Segundo o relatório sobre o PGR feito pelo órgão e encaminhado ao conselho diretor da Anatel, o Plano de Atualização da Regulamentação não confere aos administrados o direito de exigir que a Anatel realize as ações descritas no documento. No entanto, o peso do novo regulamento está no fato de que ele obriga a Anatel a não praticar atos contrários ao conjunto de ações previsto no PGR, a não ser que o faça de forma fundamentada.

Ou seja, o PGR será, segundo a procuradoria da agência, um instrumento pelo qual as empresas do setor e a sociedade exijam uma atuação coerente da agência com o que foi proposto. “Não é razoável que a agência contrarie as opções que decorrem dos estudos técnicos realizados, sem explicar as razões de eventual divergência entre a ação prevista no PGR e a nova conduta escolhida.” Por esta razão inclusive a procuradoria recomenda e reforça a possibilidade de que o PGR passe por revisões periódicas, sempre precedidas por estudos que justifiquem as mudanças.

A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) prepara um lote de consultas públicas com o objetivo de desovar uma série de freqüências próprias para serviços de banda larga. A idéia é propor regulamentos de condições de uso para faixas como 700 MHz, 450 MHz, 3,5 GHz e 2,5 MHz, já que nenhuma delas tem seu uso associado a serviços móveis de telecomunicações. De acordo com o conselheiro Pedro Jaime Ziller, a Anatel planeja otimizar o uso de todo o espectro de radiofreqüência em até dez anos.

A idéia é acomodar os atuais donos das licenças e abrir espaço para as novas gerações de serviços móveis, como WiMAX e LTE (Long Term Evolution). Na avaliação do conselheiro, essas faixas são utilizadas atualmente por serviços de baixa eficiência no uso do espectro ou por aplicações que já foram quase extintas em outros países, como a TV paga via MMDS e o telefone via rádio (monocanal) utilizado em localidades rurais.

Pedro Jaime afirmou que a agência estuda atualmente os parâmetros de uso de cada freqüências. “Estamos fazendo estudos na área técnica para saber o que é e o que não é possível fazer. As freqüências próximas à faixa 450 MHz são freqüências extremamente nobres, assim como a de 700 MHz e de 2,5 GHz. Mas a de 400 MHz tem uma vantagem de propagação bastante grande porque o raio de ação é maior. Sabemos que quanto mais baixa a freqüência, maior é o alcance”, ressaltou o conselheiro.

Segundo Pedro Jaime, uma das prioridades da Anatel, na condição de gestora do espectro, é atender à grande demanda de inclusão digital no país. “Agora, a intenção da Anatel é liberar o máximo de freqüências possível para se fazer a inclusão digital. Esse é um compromisso internacional da agência", disse.

A consulta pública deve ser lançada ainda este ano. Segundo apurou o Telecom Online, as propostas envolvendo as faixas de 2,5 GHz e 3,5 GHz estão praticamente prontas e devem seguir para o conselho diretor da Anatel nesta sexta-feira (12). A consulta relativa à faixa de 450 MHz pode exigir ainda mais uma semana. Para a faixa de 700 MHz, vale a consulta pública 833, realizada no ano passado, mas que ainda não foi concluída.

Na avaliação do conselheiro, ainda não dá para prever quanto tempo levará para que haja a total migração dos atuais usuários das freqüências. Para não colocar em risco o plano de negócio dos atuais donos das licenças, o conselheiro considera que o prazo para concluir o processo de alocação pode variar consideravelmente. “Estamos trabalhando com um horizonte de dez anos (…). Mas pode ser de oito, cinco ou até três anos, dependendo da ocupação da faixa. Às vezes, é muito difícil desocupar porque não podemos simplesmente deixá-lo sem serviço. Para isso, devemos alocar outra freqüência para se acomodar”, afirmou.

A faixa de 700 MHz está nas mãos dos radiodifusores e a desocupação total só deve ocorrer em 2016, com a completa migração para a TV digital. A consulta pública 833, realizada no ano passado, já propôs novas condições de uso para algumas subfaixas, que passariam a ser usadas para telecomunicações. A proposta foi duramente criticada pelos radiodifusores, que ameaçaram ir à Justiça para impedir a redistribuição dos canais. Depois de uma série de reuniões, caminha-se para um acordo sobre a cessão de quatro canais, desde que assegurado o uso para inclusão digital e longe dos grandes centros urbanos.

Na faixa de 2,5 GHz a situação está um pouco mais clara. A faixa é controlada pelas empresas de MMDS e a Anatel já avisou que deve retomar cerca de 80 MHz das operadoras para dar outras destinações. A proposta também é criticada pelas empresas, que alegam ter investido na digitalização para abrir espaço para aplicações de dados, o que poderia ficar inviabilizado com a redução do espectro.

A faixa de 450 MHz envolve uma série de serviços, de radiotáxi a comunicação militar, passando por comunicação ponto-a-ponto. Com a nova regulamentação, a Anatel mostra aderência às decisões da União Internacional das Telecomunicações (UIT), que designou a faixa de 450-470 MHz para sistemas de terceira geração.

A iniciativa é inédita, mas também polêmica. O Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) recomendou, por meio de um documento oficial, que o Ministério das Comunicações e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) estudem a possibilidade de implantar, no Brasil, a separação estrutural das redes de telecomunicações. Nunca antes o comitê havia tomado uma posição aberta sobre aspectos da regulamentação do setor e a carta, que foi encaminhada nesta segunda-feira (1), ao ministro das Comunicações, Hélio Costa, e ao presidente da Anatel, embaixador Ronaldo Sardenberg, é vista como uma vitória pelos representantes do terceiro setor que compõem o comitê.

A comemoração vem do fato de que houve uma grande resistência à idéia de que o grupo apresentasse qualquer tipo de demanda ao governo da parte de outros membros que compõem o CGI.br. O obstáculo transposto é a representação do próprio governo no grupo. O comitê tem uma composição mista, com representantes do governo, de entidades civis e empresas. Essa natureza tem criado tensões dentro do grupo desde o início da reforma do setor de telecomunicações, promovida pela Anatel. Enquanto os representantes do terceiro setor defendem uma atuação mais contundente do comitê na política do setor, os representantes do governo acham que este não é um papel do grupo.

Nas duas pontas

Indícios desta tensão estão na própria carta encaminhada ao governo. No documento, o consultor jurídico do ministério e membro do comitê, Marcelo Bechara, aparece como o único contrário à sugestão. Bechara explicou que não é necessariamente contra a proposta de estudar a separação estrutural. O consultor discorda da necessidade de se encaminhar um pedido desses ao ministro. “Por princípio, tem muita coisa que eu concordo nessa discussão. Sou contra o envio do documento porque não vejo efeito prático nenhum nessa carta”, afirmou a esta reportagem.

Para ele, a idéia de estudar a medida já está colocada na consulta pública do ministério para a criação de novas políticas públicas e na proposta da Anatel de um Plano Geral de Regulamentação (PGR). Bechara tem subsídios para considerar a carta inócua: como consultor jurídico do ministério, é em suas mãos que a carta irá parar depois de chegar ao gabinete do ministro Hélio Costa. E Bechara antecipa que seu parecer será de que a medida solicitada já está sendo tomada pelo governo.

Pela redução de custos

Na carta, a justificativa de sugerir a análise da separação estrutural é a necessidade de ampliar a oferta de acessos à internet no Brasil. O documento compara a infra-estrutura de telecomunicações às demais redes que existem em outros setores, como os do setor elétrico, ferroviário, rodoviário e de saneamento. E, por todos esses serviços serem tratados como monopólios naturais, é necessário que o governo adote medidas que minimizem essa situação, abrindo espaço para outras empresas.

O documento define a separação estrutural como a dissociação do provedor de infra-estrutura dos provedores de serviços, em figuras jurídicas distintas e com controle acionário também distinto, impedindo que uma empresa ofereça o serviço da outra. Note-se que a separação “de regimes” sugerida pela Anatel no Plano Geral de Outorgas (PGO) não é a mesma citada pelo CGI.br. A separação de regimes constitui apenas a criação de pessoas jurídicas diferentes para a oferta de cada serviço, mas permite que o mesmo grupo preste todos os serviços. Também não exige a criação de uma empresa “prestadora de infra-estrutura”.

O documento também considera a possibilidade de adoção de uma separação funcional, mais tênue do que a estrutural, mas que também tem como resultado a prestação independente da infra-estrutura dos demais serviços.

A fórceps

Para o coordenador geral do Instituto de Estudos e Projetos em Comunicação e Cultura (Indecs) e membro do Coletivo Intervozes, Gustavo Gindre, o simples encaminhamento da carta é considerado uma vitória das entidades não-governamentais que compõem o CGI.br. “É um marco porque é a primeira vez que o comitê gestor se posiciona sobre uma questão regulatória”, afirma Gindre, que ocupa uma das vagas do terceiro setor no grupo. “E essa posição nasceu a fórceps”, complementa.

Segundo Gindre, a resistência dos representantes do governo em encaminhar o documento não é novidade no comitê. Desde que teve início o processo de reforma nas telecomunicações, questões polêmicas – a definição do que é backhaul e se ele é reversível à União, por exemplo – têm permeado os debates do grupo, mas nunca houve maioria das partes que defendiam um posicionamento mais contundente do CGI.br.

Gindre não tem falsas ilusões de que a carta mudará o rumo das análises sobre a separação. Por enquanto, a questão está entre as ações de longo prazo previstas no PGR e o ministério tem visto a idéia com reticência. Para ele, a vitória é política, em favor das entidades representativas da sociedade que compõem o comitê.

Sem uso político

Para o coordenador do CGI.br e secretário de Política de Informática do Ministério das Comunicações, Augusto César Gadelha, é exatamente essa visão política das ações do comitê que devem ser afastadas. “O comitê deve ter clareza sobre qual é o seu limite. Ele não pode achar que pode resolver tudo da internet”, avaliou. “Não vou admitir que o comitê gestor seja usado para fins políticos.”

Gadelha disse que não quis se opor ao documento, apesar de achar que ele extrapola as atribuições do comitê. Para evitar conflitos com o ministério e desgaste no comitê, o coordenador disse ter suavizado o texto em longas discussões com os demais membros do grupo, já que a idéia original era de certa forma exigir que o governo adotasse a separação estrutural. "Ninguém vai fazer cobrança nenhuma do ministro porque este não é papel do comitê."

O secretário apóia o debate sobre o tema argumentando que a questão não está bem definida nem mesmo pela Comunidade Européia, cujas decisões são usadas como parâmetro para apoiar a separação. Na opinião de Gadelha, a separação pode ser uma alternativa, mas não é a única, como muitos tentam defender. A necessidade de realizar mais estudos é que o sistema pode causar efeitos colaterais, como o aumento do preço dos acessos.

Em meio às discussões sobre a revisão do Plano Geral de Outorgas (PGO) e do Plano Geral de Atualização dos Regulamentos de Telecomunicações (PGR), ganhou visibilidade a proposta de transformação da banda larga em serviço público em debate na Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). No entanto, a medida é polêmica tanto no mérito quanto no método até agora apresentado pela agência para promover a mudança.

A alteração do regime jurídico do serviço de banda larga por meio de Decreto Presidencial é questionado por especialistas, para quem a proposta só poderia ser viabilizada por meio de alteração da Lei Geral de Telecomunicações (9.472/1997). Já o mérito é contestado por empresários, que são contrários às obrigações resultantes da mudança de regime jurídico.

A intenção de enquadrar a banda larga como um serviço público foi publicizada pelo conselheiro da Anatel Antônio Bedran em evento da Associação Brasileira de Televisão por Assinatura (ABTA) realizado na primeira quinzena de agosto. Segundo Bedran, esta opção teria surgido como resposta ao “apagão” no serviço de internet da Telefônica ocorrido no mês de julho, quando o acesso à rede mundial de computadores da operadora ficou inoperante durante 36 horas.

O único serviço prestado em regime público, segundo a LGT, é a telefonia fixa (STFC). Atualmente, o que se chama banda larga é ofertado com a licença para Serviços de Comunicação Multimídia (SCM), de regime privado. A primeira dificuldade para mudar o regime de prestação do serviço encontra-se já no próprio entendimento do que seria banda larga.

“Não há nenhuma definição na legislação do que seja banda larga”, lembra Gustavo Gindre, integrante do Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social e membro do Comitê Gestor da Internet no Brasil. Segundo o advogado Gabriel Laender, do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações da Universidade de Brasília (Getel-UnB), o termo não teria validade legal, mas apenas como uma acepção de alta velocidade para o transporte de dados.

Segundo a advogada Flávia Lefévre, integrante da Associação Brasileira de Defesa do Consumidor, o correto seria falar em serviço de comunicação de dados, como consta no parágrafo único do art. 69 da Lei Geral de Telecomunicações. Se vencida esta primeira confusão com a adoção deste conceito, surgiria aí para a proposta da Anatel um segundo impedimento. Na avaliação da advogada, a LGT não permite que um novo serviço seja criado por Decreto Presidencial, como pretendem osdefensores da idéia dentro do Conselho Diretor da Agência.

Para que tal decisão seja tomada, seria necessário reconhecer que aquele serviço envolve interesse coletivo, o que foi estabelecido no caso da telefonia fixa na Lei Geral de Telecomunicações. “Sendo assim, para se atribuir ao serviço de comunicação de dados o regime público, pois não há dúvida de que o governo e a sociedade hoje entendem que se trata de serviço de interesse coletivo, é preciso alterar o art. 64 da LGT, incluindo este serviço no parágrafo único, ficando junto com o STFC”, defende Lefévre.

Caminhos possíveis

Segundo a interpretação feita pela advogada, a proposta da Anatel teria de passar por um amplo debate no Congresso, resultando em um processo de revisão da LGT. Para Gustavo Gindre, este debate não deveria estar restrito ao novo serviço, mas rediscutir a fundo o próprio conceito de serviço público presente na Lei. A obrigação de universalização prevista no regime público, exemplifica Gindre, contém uma distorção grave ao admitir a disponibilidade do serviço mas não o acesso. Ou seja, uma área pode ser considerada universalizada mesmo se uma quantidade expressiva de pessoas não tiver recursos para contratar o serviço vendido pelos operadores do mercado.

“Portanto, qualquer proposta de considerar a internet, em banda larga, como serviço público teria que vir precedida de uma profunda revisão regulatória. Caso contrário, teremos não apenas mais uma gambiarra legal como um efeito prático muito aquém do desejado”, alerta. Segundo Gindre, o modelo a ser adotado após uma revisão da legislação seria o de regulação por camadas, com regras diferentes para a infra-estrutura (redes), para os protocolos e para o conteúdo.

Agregando a esta medida uma outra, a separação estrutural das redes, o modelo permitiria ao detentor da infra-estrutura apenas a comercialização de sua capacidade de tráfego de dados a um provedor de acesso. Este seria o responsável por levar a internet ao usuário final. Hoje, a oferta ao usuário está concentrada nas mãos dos detentores da infra-estrutura – as operadoras de telefonia ou de TV a cabo –, o que prejudica a concorrência e a própria distribuição territorial do serviço.

Neste cenário desenhado por Gindre, seria a infra-estrutura, e não o provimento de acesso em alta velocidade (banda larga), o serviço público. “Assim, teríamos a infra-estrutura universalizada e prestada por concessionários públicos, sobre os quais existiria um vasto mercado de oferta de acesso e dos serviços daí advindos”, propõe. “Não seria uma bonita função para a Telebrás administrar uma rede pública? E tudo isso dentro da lei?”, sugere Flávia Lefévre.

Já Gabriel Laender defende uma solução intermediária. Para o advogado, assumindo-se que o serviço público é aquele no qual o Estado tem a obrigação de garantir continuidade e universalidade, é possível adotar caminhos para além de escolher se a comunicação de dados em alta velocidade será prestada apenas em regime público ou privado. “A LGT permite a possibilidade de prestação concomitante de serviços públicos e privados. Transformar banda larga em serviço público pode passar por qualificar o serviço de comunicação multimídia, que admite obrigações de universalização para alguns prestadores que serão concessionários enquanto os demais prestam o serviço em regime privado”, defende.

Resistência das operadoras

Além do conjunto de obstáculos que a proposta tem de superar no plano jurídico, seus patrocinadores devem encontrar forte resistência entre os concessionários de STFC e provedores de internet. Na última reunião do Conselho Consultivo da Anatel, realizada no dia 22 de agosto, os presidentes das concessionárias de telefonia fixa, convidados para discutir a revisão do PGO e do PGR, mostraram-se contrários à proposta.

“Não vejo nenhuma vantagem no regime público, normalmente ele tende a engessar algumas dinâmicas de mercado que já estão colocadas e já têm data para acontecer”, comentou José Luiz Falco, presidente da Oi. O presidente da Brasil Telecom, Ricardo Knoepfelmacher, endossou a preocupação, apontando como problema a aplicação no novo serviço da alta carga tributária existente na telefonia fixa.

A postura crítica também foi adotada pelos provedores de acesso. Eles temem o aumento de obrigações e de regras para a prestação do serviço, especialmente a licitação para novos operadores exigida no regime público, vista como um impedimento à entrada de novos agentes neste mercado.

Já os integrantes do Conselho Consultivo viram com bons olhos a possibilidade. O presidente do órgão, Vilson Vedana, considerou um avanço transformar em serviço público o que chamou de “serviço do futuro”. “Qualquer garoto de 17 anos quer ter computador em casa ligado à internet. Telefone é bom, vai ser importantíssimo no futuro, mas talvez dentro do tráfego de dados da rede, ele venha a representar 10%, 5% ou 1%”, disse.

“Este conceito de banda larga como serviço público é o ideal para o novo cenário da inclusão digital. Não podemos mais tratar no formato da LGT e do Fust [Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações] que considera a universalização com SFTC. Banda larga é o cenário do futuro e, neste campo, o futuro é agora”, reforçou José Zunga, coordenador do Instituto Observatório Social das Telecomunicações e ocupante de uma das cadeiras dos usuários.

Com informações da Agência Brasil