O delegado Protógenes Queiroz, que conduziu as investigações que resultaram na Operação Satiagraha, deflagrada pela Polícia Federal em 8 de julho, depôs na condição de testemunha à CPI das Interceptações Clandestinas (também conhecida como CPI do Grampo). A operação apurou prática de crimes financeiros e corrupção por parte do Grupo Opportunity, de Daniel Dantas.

Queiroz conseguiu, ao longo de quase sete horas de sessão, evitar todas as inúmeras perguntas que tentaram extrair dele resultados das investigações conduzidas e informações sob sigilo. Nem mesmo as sugestões dos parlamentares, para que a sessão fosse secreta, sensibilizaram o delegado a abrir estes dados.

Sempre alegando o sigilo de Justiça e o sigilo profissional quanto às investigações, o delegado não fez nenhuma afirmação direta em relação ao que está nos autos da Satiagraha. Mas, nas entrelinhas, mostrou que a fusão entre Oi e Brasil Telecom está no alvo das investigações. Uma das perguntas, feita pelo deputado Gustavo Fruet (PSDB/PR), foi específica sobre as investigações sobre a operação de compra da Brasil Telecom pela Oi: "foi detectado crime ou irregularidade da Brasil Telecom ou da Oi (na questão da fusão)?", perguntou o deputado. Protógenes Queiroz respondeu: "Em relação à Brasil Telecom e Oi, tudo isso é alvo de investigação e o conteúdo está sendo analisado e será apurado em ambiente próprio", disse, sem dar detalhes.

Fruet também foi o único a questionar Protógenes Queiroz sobre a lista de cotistas do Opportunity Fund, que aparece no inquérito da Operação Satiagraha. "Tentamos, na CPI dos Correios, obter cópia desta lista e não conseguimos", disse o deputado, em seguida questionando a presença de fundos da Caixa Econômica Federal entro os cotistas. Queiroz não comentou o assunto.

Permanência

Fruet também trouxe a questão das investigações sobre supostas práticas de espionagem supostamente patrocinadas pela Telecom Italia. Este assunto também apareceu nos questionamentos de Raul Jungman (PPS/PE). Trata-se de uma investigação conduzida pelo Ministério Público italiano e que, segundo o Ministério Público brasileiro, a defesa de Daniel Dantas tenta irregularmente utilizar na defesa do banqueiro no inquérito da Operação Chacal, que investigou justamente as supostas práticas de espionagem patrocinadas por Dantas no Brasil. De qualquer maneira, Protógenes Queiroz não comentou o assunto.

Mas ao ser questionado pelo deputado Marcelo Itagiba (PMDB/RJ) especificamente se a Operação Satiagraha teria detectado a existência de grampos ilegais realizados por Daniel Dantas, Protógenes disse: "Não posso falar sobre isso porque há dois inquéritos em curso e em segredo de justiça. Há uma investigação na 5a Vara Criminal de São Paulo e há a investigação em curso da Operação Satiagraha", disse. A investigação da 5a Vara é a da Operação Chacal, de 2004.

Protógenes também deu a entender que, se dependesse dele, ele teria continuado à frente da Operação Satiagraha. "Eu havia avaliado a possibilidade de fazer o curso e permanecer (no inquérito). Mas fui instado a concluir rapidamente a investigação".

Os deputados se irritaram com o fato de que tanto a Operação Satiagraha quanto a Operação Chacal terem resultado em processos que correm em segredo de justiça. O deputado Nelson Pelegrino (PT/BA) chegou a falar em pedir a quebra de sigilo destas investigações. Ao longo da sessão, as posições dos deputados foram se reacomodando e no final decidiu-se que seria melhor pedir para à Justiça a transferência do sigilo para a CPI. "Se isso acontecer, poderei colaborar mais", disse Queiroz. O deputado Gustavo Fruet mostrou-se especialmente irritado pois contava que Protógenes Queiroz pudesse dar informações que embasassem os questionamentos a Daniel Dantas, que deverá ser ouvido pela CPI na próxima semana.

Se o governo e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) mantiverem as atuais propostas de alteração dos planos Geral de Outorga (PGO) e de Atualização dos Regulamentos de Telecomunicações (PGR), viabilizando a compra da Brasil Telecom pela Oi, precisam ao menos introduzir medidas que garantam algum benefício ao cidadão no novo quadro de concentração. Esta foi a mensagem dos representantes de usuários e de entidades de defesa do direito do consumidor na última reunião do Conselho Consultivo da Anatel, realizada na última sexta-feira (2/7).

O encontro foi o segundo de uma série de debates que o órgão vem promovendo sobre a atualização do PGO e do PGR e contou com a participação de representantes das concessionárias de telefonia fixa (Abrafix), de médias e pequenas operadoras de telecomunicações (Telcomp), do Procon-SP e do Instituto de Defesa do Consumidor (Idec). Na reunião, os conselheiros passaram dos costumeiros questionamentos sobre a motivação empresarial da revisão dos planos pela Anatel a comentários que dão como certa a aprovação das propostas e a conseqüente legalização da fusão BrT-Oi. Diante desta constatação, partiram para a discussão sobre quais contrapartidas a agência deve garantir nas normas em discussão.

"A situação está posta e vamos engolir goela abaixo, como aconteceu – e este governo criticou – na privatização. Diante do rolo compressor, queremos condicionantes", reivindicou a advogada Flávia Lefévre, da Associação Brasileira de Defesa do Consumidor. "É o que nos resta querer. Embora o jogo do PGO tenha resultado já conhecido, a política pública tem que ter como resultado o atendimento das necessidades da sociedade."

O diretor do Procom de São Paulo, Roberto Pfeiffer, reforçou a posição. Pediu, admitida a concentração resultante das iniciativas, "medidas compensatórias" para que as políticas do setor atendam minimamente o interesse do cidadão.

Desagregação de rede

A contrapartida mais mencionada pelos presentes foi uma efetiva desagregação de rede. "Ao que tudo indica, se este processo de fusão vai acontecer, deve haver regras para dividir benefícios com o consumidor e é fundamental que haja série de medidas de desagregação de rede, que se force a competição para que haja ganho da sociedade brasileira em torno deste processo", defendeu a representante do Idec, Daniela Trettel.

Embora a desagregação de rede esteja na legislação do setor de telecomunicações como uma medida a ser promovida pela Anatel, ela nunca foi implantada de maneira efetiva. Atualmente, pratica-se uma separação contábil, na qual a detentora da rede precisa discriminar o custo de venda da capacidade de tráfego de dados à agência. "A separação contábil permite subsídio cruzado", criticou Luiz Cuza, da Telcomp. Este sistema, acrescentou, permite que concessionárias cobrem um valor alto pelo uso da rede, o que inviabiliza a presença de novos operadores dividindo a mesma infra-estrutura.

A redação atual do PGO traz, segundo o diretor Pedro Jaime Ziller, uma separação por regime: o grupo detentor de concessão deveria manter uma pessoa jurídica para a exploração do serviço de telefonia fixa (e, por conseqüência, da rede) e outra para a prestação de qualquer serviço que utilizasse a infra-estrutura, especialmente provedores de Internet em banda larga. É importante considerar que a explicação do dirigente da Anatel não está, necessariamente, de acordo com o texto do PGO apresentado pelo Conselho Consultivo, cuja ambiguidade já foi reconhecida por outros dirigentes da agência.

Os presentes à reunião defenderam uma desagregação mais profunda. "Precisa haver efetiva separação entre rede e serviço", defendeu Roberto Pfeiffer. O advogado citou como exemplo o modelo inglês, onde os agentes que administram a rede e os que prestam o serviço são diferentes. "A experiência inglesa desmente o fato de que a detenção da rede pelo prestador do serviço de telecomunicação é caminho inexorável a seguir", avaliou.

Luiz Cuza, da Telcomp, defendeu o que chamou de "separação funcional". "Separando a rede pública dos serviços vai ajudar que ela seja um instrumento de garantia da concorrência. A Anatel pode facilmente fiscalizar isso e os diferentes coligados ou concorrenctes podem trabalhar com os mesmos preços para o consumidor. Quebra o monopólio, porque rede vai se valorizar e ter mais investimentos, segue o caminho da convergência, evita práticas não isonômicas e dá mais transparência", propôs.

Luiz Fernando Pauletti, da Associação Brasileira das Concessionárias de Serviço de Telefonia Fixa Comutado (Abrafix), rebateu as propostas afirmando que a desagregação já existe, porém os operadores não aceitam pagar o preço cobrado pela infra-estrutura pelas concessionárias. Na sua opinião, o objetivo do governo de expansão da banda larga só será alcançado com competição entre redes múltiplas (como a de telefonia, a de TV à Cabo e as móveis como o Wimax). A regulação, concluiu, não deve mais ser tratada por tecnologia, mas possibilitar que as prestadoras escolham os meios técnicos mais adequados em cada momento para a prestação de um serviço.

Para o conselheiro Valter Faiad, ocupante de uma das cadeiras de representação dos usuários, o raciocínio de que a escala garantida pela concentração seria a forma de viabilizar uma expansão da oferta de banda larga não pode ser considerada a sério "nem teórica, nem retoricamente". Em outros mercados, como nos planos de saúde, as fusões acarretaram o aumento dos preços do produto. "Não existe instrumento concreto que garante que haverá divisão de ganhos com o consumidor", alertou.

Modelo de custos

O argumento do representante da Abrafix de que a desagregação não é praticada pelo fato de os pequenos operadores não aceitarem pagar o preço cobrado pelo uso da rede foi questionado pelos presentes. A ausência de um modelo de custos por parte da Anatel inviabiliza que o órgão regulador possa fiscalizar de maneira eficaz a negociação de capacidade de tráfego de dados, possibilitando que as concessionárias pratiquem preços discrminatórios.

Na opinião de Flávia Lefévre, a aprovação do PGO sem este mecanismo, previsto no PGR para ser implantado em dois anos, evidencia o contra-senso de se definir as duas normas ao mesmo tempo quando, na verdade, a segunda deveria vir antes da primeira. Mais do que o atropelo, o fato da Anatel não ter elaborado o modelo até hoje, mesmo sendo esta uma obrigação prevista na Lei Geral de Telecomunicações, gera uma forte dúvida sobre se a Agência irá mesmo fazê-lo daqui a dois anos.

Diante do "rolo compreessor", restou aos conselheiros rebaixarem o patamar das reivindicações para que o atropelo e a ausência da Anatel verificada até hoje não se repitam com os já precários instrumentos existentes no PGO e no PGR. "Já que tudo isso está dado, seria necessário que minimamente algumas coisas que estão previstas nesta proposta sejam implementadas pelo menos antes de 2011, quando haverá revisão de contratos de concessão", sugeriu Flávia Lefévre.

A Oi se valeu de anúncio nos principais jornais para se defender da acusação de concentração de mercado feita pela Embratel em documento enviado à Secretaria de Acompanhamento Econômico. Em um comunicado de meia página, a Oi acusa a Telmex de usar argumentos que não “correspondem à verdade” para evitar a competição que será gerada pela criação de uma plataforma brasileira de comunicação, resultante da fusão com a Brasil Telecom.

A Oi destaca que a Telmex concentra 92% das linhas fixas do México e 73% dos celulares. “As versões da Telmex são frágeis e desconsideram a inteligência do mercado brasileiro”, diz o texto, que nega concentração de mercado, pois as redes das duas operadoras são sobrepostas. O informe lembra que será criado um segundo backbone nacional, concorrente da Embratel “o que contraria os interesses da companhia mexicana”.

A Oi rebate as críticas de que a fusão com a BrT favorecerá o monopólio e até a alta dos preços das tarifas. “A Embratel, que opera no Brasil, deveria saber como funciona a regulamentação de preços do setor”, destaca o texto, lembrando que é a Anatel quem define as tarifas de telefonia no país. A Oi também acusa a Embratel de ter rescindido unilateralmente contratos de unbundling já firmados, optando por priorizar apenas os centros urbanos, mais atrativos comercialmente.

No informe, a Oi defende a portabilidade numérica, lembra que é partidária do desbloqueio de aparelhos e enaltece o estudo técnico encomendado por ela à Fundação Getúlio Vargas, que não apontou concentração de mercado a partir da fusão das duas concessionárias. Na outra ponta, segundo a Oi, está o grupo Telmex, que trabalha contra os interesses dos usuários ao manter o bloqueio dos aparelhos celulares da Claro e adota estratégia protecionista ao não abrir a rede da NET para acesso à concorrência.

A Embratel, em resposta a uma solicitação da Seae, acusou a fusão de reduzir a competição no mercado brasileiro e negou que a operação traga qualquer benefício ao país.

Um estudo divulgado pela consultoria Pezco, sob encomenda da Telcomp (Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas), mostra um diagnóstico inicial do que a Oi pode ter que enfrentar no Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) para concluir a operação de compra da Brasil Telecom (BrT). Avaliando os impactos da futura BrT-Oi com base nos critérios existentes no Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal, usado desde 2001 pelo SBDC, os analistas da Pezco constataram que a união das duas companhias é potencialmente lesiva à concorrência e sequer apresenta eficiências capazes de justificar a operação frente aos impactos negativos no setor de telecomunicações.

Em uma análise geral, a Pezco contabiliza 10 impactos contrários a uma eventual aprovação da união das empresas contra apenas um único item potencialmente favorável. A favor da operação, estaria a possibilidade de um ganho de eficiência das empresas, apesar de o mesmo ser limitado. Contra a BrTOi, pesa o fato de a união gerar uma grande concentração no mercado de telecomunicações, com a possibilidade de controle da chamada “última milha”, o que criaria barreiras à entrada de novos concorrentes e redução da concorrência.

Mudança circunstancial

O material traz críticas à iniciativa de alterar o marco regulatório do setor de telecomunicações, necessária para que a compra da BrT pela Oi saia do papel. Os analistas consideram a reforma promovida pela Anatel como uma “mudança circunstancial”, apenas para atender os interesses momentâneos dessas concessionárias. “Investem-se, neste momento, recursos preciosos na alteração apressada de um marco regulatório adequado e que falha na sua implementação. Deixa-se de investir as mesmas energias, entretanto, em avanços de alto interesse para o consumidor final”, atestam os analistas da Pezco.

Essa mudança, segundo o relatório, pode trazer problemas outros, como a redução do nível de investimentos no setor de telecomunicações. A avaliação da consultoria é que, ao promover mudanças para atender aos movimentos do mercado, a agência reguladora abre mão de sua atribuição de regular ex-ante, reduzindo a necessidade de que o setor invista no momento atual ao estimular que os players aguardem adequações regulatórias a seu favor.

Essa postura da Anatel acabaria gerando empresas que preferem fazer “aquisições preventivas, em vez de investir em melhorias na capacidade/ampliação de suas redes”, por exemplo.

Falha na regulação

O relatório da Pezco trás várias críticas à regulação feita no setor de telecomunicações brasileiro. Segundo os analistas, a Anatel não tem dado a atenção devida nos últimos anos à competição neste mercado ao não regular questões previstas no modelo de privatização, como a garantia do acesso às redes. “O papel de promoção da concorrência por parte da agência reguladora parece ainda sub-compreendido no Brasil.”

Um alerta está presente no estudo, no momento em que os analistas declaram que há uma falta de dados precisos sobre o setor de telecomunicações, especialmente com relação aos mercados relevantes, tornando ainda mais difícil a análise plena dos impactos das mudanças. “Além de falhar no planejamento da evolução de longo prazo do marco regulatório, a agência reguladora setorial não tem dedicado a devida atenção aos aspectos de competição, que não são competência exclusiva do sistema de defesa da concorrência”, alega o estudo. “Ademais, vem deixando de oferecer elementos, em particular abertura de dados e informações, que poderiam subsidiar uma análise concorrencial mais transparente e acurada”, complementa.

Convergência

A tese da concentração ser explicada pelo momento de convergência tecnologia é contestada também pelos analistas. “A operação não pode ser justificada pela convergência tecnológica. As mais fascinantes economias da convergência são obtidas através da prestação de serviços múltiplos de voz, dados e vídeo em redes únicas, não sobrepostas. A operação em tela aumenta os incentivos para o controle de múltiplas redes.”

A análise comparativa da união entre Oi e BrT com o que ocorreu nos Estados Unidos com as Baby Bells não convenceu a Pezco. Para a consultoria, a concentração do mercado norte-americano só foi possível por conta de um ambiente regulatório de estímulo da competição, o que não ocorre no Brasil, na medida em que nem mesmo as ações de acesso à rede foram colocadas em prática nos últimos anos.

Política pública

A tese de que a união das companhias tem contornos de “política pública” também é criticada pela Pezco. Para a consultoria, a fusão das concessionárias não gera efeitos externos às empresas com a magnitude necessária para ser considerada uma política pública. Como exemplo, os analistas contestam a racionalidade de a BrT-Oi optar por uma estratégia de expansão de suas operações para fora do país ao invés de fixar seus investimentos na eliminação de concorrentes em solo brasileiro.

“A nova empresa fusionada poderá encontrar maiores incentivos para incorporar ativos domésticos que a protejam da concorrência em seus mercados, em detrimento de expansão internacional”, afirmam os analistas. O entendimento é que, com maior número de players, seria mais fácil investir em questões relacionadas à políticas públicas, como a universalização de serviços, do que com a união das concessionárias.

Política industrial

O sistema de fomento da política industrial a partir de um grande comprador, a BrT-Oi, também foi visto com ressalvas pela consultoria. A bandeira, defendida pela Anatel e pelo Ministério das Comunicações, é vista como um método pouco ortodoxo de fomento, sendo que existiriam formas mais simples de obter o mesmo resultado. “Há argumentos no sentido de que a concentração contribui para o fomento à indústria nacional de equipamentos. Entretanto, há políticas públicas mais eficazes que o simples direcionamento de compras a mercados cativos, o que tende a reduzir a eficiência e penalizar o usuário brasileiro de telecomunicações.”

Restrições

Para minimizar os impactos da BrT-Oi, a Pezco sugere a aplicação de restrições e compensações. Entre elas está a garantia de acesso às redes e a separação entre redes e serviços. Também sugerem especial atenção à última milha, com uma sugestão de obrigatoriedade de desinvestimento – venda para outro player – dessa parte da infra-estrutura caso a fusão se concretize.

Apesar de contratada pela Telcomp, a Pezco ressalta logo no início de seu relatório de que seu trabalho foi autônomo e independente. A Telcomp vem criticando o método de mudança do marco regulatório e os impactos da união entre Oi e BrT desde o anúncio da operação.

A fusão entre a Brasil Telecom e a Oi segue uma tendência mundial de concentração no mercado de comunicações e pode resultar em uma nova operadora com capacidade de ampliar sua oferta de serviços com maior qualidade. Esta foi a posição defendida pelo governo federal e pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) em audiência realizada nesta quarta-feira (4) na Comissão de Ciência, Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) da Câmara dos Deputados.

Segundo Roberto Pinto Martins, secretário de Telecomunicações do Ministério das Comunicações, as fusões registradas em todo o mundo são resultado da demanda por capital como condição para uma disputa de dimensões globais. “São os vultosos investimentos exigidos pelo processo de convergência tecnológica que estão determinando o ritmo de fusões e aquisições no setor de telecomunicações em todo o mundo”, comentou.

Ele lembrou que o processo de concentração já está ocorrendo nas telecomunicações brasileiras, citando o caso da telefonia móvel. Em 2000, havia dezenas de prestadoras de serviço nas cinco regiões do país. Oito anos depois, o mercado foi reduzido a quatro grandes operadoras de caráter nacional: Vivo, Tim, Claro e Oi.

O superintendente de serviços privados da Anatel, Jarbas Valente, reforçou o argumento defendendo a necessidade de uma operadora nacional robusta para competir com os gigantes do setor. Ele ilustrou sua posição lembrando que enquanto a Brasil Telecom e Oi faturam, respectivamente, US$ 11 e US$ 18 bilhões de reais, a mexicana Telmex movimenta US$ 80 bilhões, a espanola Telefónica arrecada US$ 52 bilhões e a Telecom Itália tem rendimentos de US$ 35 bilhões.

Além de garantir condições para competir além das fronteiras nacionais, a aquisição garantiria um ganho de escala que daria melhores condições à nova operadora para universalizar a oferta de serviços. “Com isso, pode haver contrapartidas para a sociedade”, sugeriu Pinto Martins.

O deputado Ivan Valente (Psol-SP) voltou a criticar a fusão, divergindo que o movimento mundial de concentração seria justificativa para a operação. “Não basta dizer que 10 anos se passaram e que realidade internacional mudou. Saiu-se do monopólio público para o privado em detrimento do consumidor, que tem muito mais condição de pressão sobre o governo do que sobre um grupo empresarial.”

Nelson Proença (PPS-RS) apontou uma ironia na iniciativa das duas companhias telefônicas. “Na privatização, se dizia que era preciso haver vários agentes para ter competição e boa oferta. Agora vamos fazer o contrário?”, indagou. Para o parlamentar gaúcho, não há nenhuma garantia de que a concentração vá garantir competição e respeitar o direito do usuário.

Na avaliação de Arnaldo Jardim (PPS-SP), outras ações do governo, como a troca das metas de universalização (de Postos de Serviço Telefônicos por backhauls – a conexão que permite levar a internet da rede principal para as localidades), colocam em dúvida a disposição de garantir esta competitividade. “A troca não veio com a obrigação de compartilhamento de infra-estrutura. Competição não rima com este tipo de cessão que tivemos de fazer”, reclamou.

Ivan Valente também criticou o que chamou de “casuísmo” no processo com a fusão acontecendo antes da mudança do Plano Geral de Outorgas. Outra contradição apontada pelo deputado é o fato deste estar sendo mudado ao mesmo tempo em que se dá a revisão da legislação de telecomunicações. “Deslanchou-se um projeto de fusão sem que tenha sido debatida a nova legislação”, lamentou.

Participação estatal

Os deputados também questionaram fortemente a participação do governo na fusão, mas divergiram a respeito deste tema. Nelson Proença criticou o alto quórum previsto no acordo de acionistas para a realização de um conjunto de ações do novo grupo. O arranjo impõe que decisões como investimentos não previstos, definição orçamentária, compra de empresas ou aquisição de ativos e mudanças na estrutura acionária só possam ser tomadas com quóruns que vão de 66 a 84%.

Como o governo possui participação pelo BNDES e nos fundos de pensão que devem participar do negócio, qualquer uma destas definições precisaria de anuência do Executivo Federal. “A participação é tão forte que governo é co-gestor. Ele é co-gestor e ao mesmo tempo é formulador da política e influencia a agência reguladora. Governo joga e é juiz”, reclamou.

Já Ivan Valente foi em sentido contrário e divergiu do processo pelo fato dele ter diminuído a participação do governo na composição acionária. A participação do BNDES, por exemplo, será diminuída em 45% após a conclusão da compra. “Não entendo por que o setor público decidiu desinvestir. Se é para formar um terceiro grupo e o governo tem presença grande, por que não se torna majoritário? Ao contrário, financiou o privado para ele se tornar majoritário”, disse, fazendo referência aos recursos aportados pelo BNDES na reestruturação acionária da Telemar, o que permitiu a capitalização do grupo para viabilizar a aquisição.

Os representantes do BNDES na audiência, Paulo Mattos e Caio Medeiros, defenderam que o banco se comportou como faria com qualquer empresa privada e viu no negócio a capacidade de obter retorno financeiro. Ao todo, foram investidos R$ 2,4 bilhões para que grupos aumentassem sua participação. O resgate será feito em até 10 anos com taxas anuais de IPCA mais 5%. “Teve mudança qualitativa do nosso investimento. Somos agora investidores com maior liquidez”, disse Caio Medeiros.

A explicação não aplacou as dúvidas e críticas dos deputados. Ao final da audiência, sobraram farpas ao fato dos três órgãos não terem mandados seus titulares. “É uma pena que o ministro Hélio Costa, o embaixador Ronaldo Sardenberg e o presidente do BNDES, Luciano Coutinho, não tenham vindo, este debate é político, e não técnico e precisa ser feito com eles”, lamentou Nelson Proença.