A divulgação, nesta terça-feira (14), do parecer técnico do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) sobre a proposta de separação empresarial prevista no novo Plano Geral de Outorgas (PGO) começa a consolidar um cenário bastante favorável à que a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) invista em outros métodos de separação no setor de telecomunicações. O “Diagnóstico e Balanço das Vantagens e Desvantagens da Separação Empresarial” acaba por concluir que esse sistema gerará impactos nocivos para o mercado. No entanto, para chegar a esta conclusão, os especialistas consultados mostram simpatia com outros métodos de separação, em especial a estrutural e a funcional, o que fica em linha de outras opiniões já manifestadas ao conselho diretor.

A conclusão de boa parte dos especialistas consultados pelo CGEE (órgão ligado ao Ministério de Ciência e Tecnologia) é que a separação empresarial proposta no PGO poderia ser substituída por uma separação funcional. O parecer da CGEE está disponível no site da Anatel ou na homepage do site TeleTime.

Seja empresarial ou funcional, essa ação tem sido vista como um primeiro passo para uma futura separação estrutural, o que é visto como algo positivo no campo econômico-concorrencial. "A separação funcional produz efeitos muito similares aos da separação empresarial, sem os seus efeitos mais negativos", constatam os especialistas no estudo.

Esta não é a primeira vez que um parecer contrário à proposta incluída no PGO acaba trazendo opiniões favoráveis aos outros métodos de separação praticados no mundo. Posição semelhante foi apresentada pela procuradoria especializada da Anatel. Em seu parecer, a procuradora Ana Luiza Valadares faz elogios a alguns sistemas, em especial a separação estrutural implementada na British Telecom e que, na opinião da procuradora, poderia trazer benefícios para o mercado brasileiro.

Fora do PGO

Não é apenas neste ponto que o parecer da CGEE segue a mesma linha da análise apresentada pela procuradoria da Anatel. Há entendimento comum sobre as restrições a inserção da separação empresarial no PGO. Para o especialista ouvido pela CGEE neste campo, um dos pontos a ser considerados na análise da legalidade é se o PGO é ou não o instrumento correto para a implementação da medida.

Assim como a procuradora, o jurista Márcio Iório Aranha, pesquisador da Universidade de Brasília, entende que a decisão sobre separar ou não elementos neste mercado é atribuição da Anatel. E, por isso mesmo, a questão não deveria estar colocada no PGO, que é um instrumento legal do Executivo. “O Plano Geral de Outorgas, como produção normativa presidencial de atribuição legal expressa, não tem a atribuição de tratamento da questão da separação empresarial, sendo, portanto, instrumento impróprio para essa decisão”, afirma Aranha.

Sem direito adquirido

Apesar de o parecer da CGEE, ao concluir que o PGO não deve conter artigo sobre a separação empresarial, favorecer a defesa das concessionárias contra a medida, em um aspecto o laudo choca-se frontalmente com o principal argumento dessas empresas. Trata-se da tese do direito adquirido. As concessionárias e boa parte dos técnicos da própria Anatel defendem que as concessionárias possuem um “direito adquirido” para prestar o STFC e o SCM sob o mesmo CNPJ por conta do artigo nº 207 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), que ressalvou os serviços que já eram prestados pelas empresas antes da privatização. Mas para Aranha, não há direito adquirido algum neste caso.

“Se o Estado pode até mesmo extinguir a concessão por razões extraordinárias de interesse público, (LGT, art.113, caput) tanto mais lhe compete alterar as condições de prestação, inclusive mediante exigência de prestação exclusiva, assim autorizado pelo domínio que detém sobre os rumos do serviço como fulcro de cláusulas estatutárias do contrato de concessão”, avalia o parecerista. O ponto seria que, se há direito adquirido, ele não é “absoluto” por estar à mercê de mudanças de rumo nas regras que visem o interesse público.

O único alívio para as concessionárias, neste caso, é que, para mudar o curso das regras, a agência reguladora deve embasar fortemente os motivos da revisão. “É dever da Anatel comprovar que tal medida de separação empresarial não só resultaria benéfica aos usuários e ao interesse público de universalização e continuidade, como que os eventuais prejuízos seriam razoáveis ao se justificaram frente a um ganho social maior para o setor em sua dimensão futura de preservação de um serviço universal, essencial e contínuo”, diz o pesquisador.

Custos

O parecer da CGEE também chega a conclusão de que a manutenção da separação no PGO trará impactos negativos para o mercado brasileiro ao expandir a incidência de tributos – em destaque o PIS/Cofins – e, portanto, elevar o preço dos serviços para o consumidor. A separação também poderia trazer impactos na arrecadação nos casos em que as empresas resultantes acabem tendo receitas que justifiquem a mudança de faixa de pagamento da Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL).

Outros aspectos destacados são a possibilidade de a ação mexer com os reajustes no setor. O primeiro impacto poderá aparecer com pedidos de revisão nos reajustes, argumentando mudanças nos custos internos trazidas pelo aumento relativo do valor dos tributos na cadeia. Outro impacto é a necessidade de alteração do Fator X estipulado para a revisão tarifária. Isso porque este índice, que funciona como um redutor dos reajustes, é calculado com base na eficiência de cada concessionária. Eficiência esta que mudará caso a empresa não preste mais sob o mesmo CNPJ serviços de telefonia e banda larga.

Comparações

Chama a atenção o fato de o estudo acabar não sendo conclusivo sobre a retirada ou não do artigo 9º da proposta, onde consta a separação. Ao invés de apresentar um posicionamento concreto sobre a manutenção ou retirada do artigo, o CGEE optou por montar tabelas mostrando prós e contras da medida com base nos pareceres solicitados a especialistas e nas contribuições feitas pela sociedade na consulta pública do PGO.

A falta de uma recomendação explícita para a retirada do artigo na conclusão do relatório cria novas dúvidas sobre o voto do relator Pedro Jaime Ziller, defensor da separação empresarial. Na Anatel, há a crença de que Ziller insistirá na medida e acabará sendo vencido pelos demais conselheiros na votação. Os votos dos conselheiros ainda estão sendo preparados e devem ser apresentados publicamente na sessão agendada para o dia 16, próxima quinta-feira.

A aguardada sessão aberta onde serão votadas as versões finais do novo Plano Geral de Outorgas (PGO) e do Plano Geral de Regulamentação (PGR) se parecerá em muito com as audiências públicas feitas pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). A agência divulgou nesta quarta-feira, 8, os procedimentos da reunião e uma surpresa é que será permitida a manifestação dos participantes (o documento com a íntegra dos procedimentos está disponível na homepage do site TeleTime).

O método é o mesmo das audiências: os participantes que queiram fazer comentários deverão se inscrever antes do início da sessão e será permitida apenas uma intervenção por cada instituição.

A única diferença é que o controle de entrada na sessão será mais forte do que nas audiências públicas. Dos interessados em fazer manifestações, será exigido nome completo, número da identidade, número do CPF e nome da empresa ou entidade que representa. Nas audiências, não há a solicitação de documentos para a inscrição. Os que pretendem apenas assistir à votação também serão obrigados a se inscrever antes da sessão. Nestes casos não há menção à exigência de documentos.

O texto divulgado pela Anatel também dá a entender que a agência não permitirá que as pessoas fiquem em pé dentro do Auditório do Espaço Cultural da agência, onde será realizada a sessão. Segundo os procedimentos definidos, "serão admitidos convidados no auditório até o limite de sua capacidade e estarão disponíveis nos ambientes externos, meios audiovisuais para assistência".

Longa agenda

A previsão da Anatel é que a sessão comece 9h. Entre às 8h e 9h será feito o cadastramento dos participantes e espectadores. A perspectiva da agência é que a sessão seja encerrada às 20h40, mas a própria autarquia admite que poderá adiar a continuação da sessão para o dia seguinte ou outra data a ser agendada caso haja necessidade.

O primeiro documento a ser apresentado é o relatório final do conselheiro Pedro Jaime Ziller sobre a proposta de PGO. Depois disso, ocorrerá o período de manifestações dos inscritos. Apenas depois de todas as manifestações serem feitas é que o conselheiro Antônio Bedran fará a leitura do seu relatório sobre o PGR. Ou seja, quem tiver comentários a fazer sobre o PGR, terá que se manifestar sem conhecer o parecer final do conselheiro.

Após a apresentação de Bedran é que serão colhidos os votos dos conselheiros. Primeiro, o Conselho Diretor deliberará sobre o PGR e, só depois de concluída esta deliberação, será votado o PGO. Assim, se houver a necessidade de prorrogação da sessão, muito provavelmente serão os votos do PGO que ficarão para coleta em outro dia.

A revisão do Plano Geral de Outorgas (PGO) até pode ser necessária em razão da atual discussão do marco regulatório, porém devem ser implementadas políticas públicas pró-competitivas em conjunto, se não previamente, para evitar distorções concorrenciais no mercado. Esta é, basicamente, a posição dos representantes do setor de TV por assinatura, reafirmada na reunião de hoje do Conselho Consultivo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel).

Entre as medidas concorrenciais, eles defendem a separação funcional das empresas, a desagregação de redes; o modelo de precificação tarifária da rede e portabilidade numérica, única que começou a ser implantada no país. E defendem a proibição de subsídios cruzados,num claro apoio à separação das empresas, tal como está na proposta de revisão do PGO em análise pelo Conselho Diretor da Anatel e medida já reprovada pela procuradoria do órgão.

A preocupação das operadoras de TV por assinatura é de que, com a provável entrada das teles no mercado, a competição seja desequilibrada. Temem que os recursos obtidos na telefonia fixa acabem subsidiando serviços de banda larga e de TV paga das teles, sufocando as atuais empresas do mercado.

Para Walter Ceneviva, da Band, a mudança do PGO deveria focar o que estabelece a lei, que é a disseminação dos serviços de telefonia (universalização), a redução dos preços (modicidade tarifária) e a competição. "Alterar a norma para atender interesses específicos não me parece legal", disse. Ele defendeu um maior debate sobre banda larga pública e privada, que considera uma decisão estratégica do país. E reivindicou que todas as redes existentes no país sejam disponibilizadas, e não apenas as de telefonia local, como está previsto na proposta do PGO, nos artigos 2 e 8.

Banda larga é o nome do jogo

A representante da Sky, Roberta Westin, defendeu o estabelecimento de restrições mais rígidas à concentração de redes sobrepostas, ou seja, proibir a aquisição de redes de cabo por concessionárias de Serviço de Telefonia Fixo Comutado (STFC). O representante da Net, José Antônio Félix, ressaltou que o STFC é o único serviço monopolizado no Brasil, por isso defende o estabelecimento de condições à fusão da Oi com a Brasil Telecom, para não piorar a concentração desse mercado.

O presidente da Associação Brasileira de TV por Assinatura (ABTA), Alexandre Annenberg, teme a concentração de mercado na telefonia fixa, alegando que quem tem concessão de voz, oferece serviços combinados de forma imbatível. Para ele, os serviços de voz e de TV por assinatura não têm a importância do serviço de conexão à internet. "Banda larga é o nome do jogo", disse.

Já diretora-geral da TVA, Leila Loira, disse que a flexibilização regulatória é benéfica ao mercado e acha que a separação entre serviço e infra-estrutura é uma tendência inexorável. "Os avanços da internet e da mobilidade do celular têm nos mostrado isso", disse. Leila acha que banda larga pode ser o nome do jogo, mas para acessar conteúdo que, na sua opinião, é um debate deixado de lado.

Ela aproveitou sua apresentação para atacar a principal concorrente, a Net, que, de acordo com os números apresentados, detém 78% do mercado de TV a cabo. Ela defendeu a licitação pela Anatel de novas licenças de cabo a curto prazo, evitando que aumente mais a concentração nesse mercado.

O coordenador do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) e secretário de Política de Informática do Ministério da Ciência e Tecnologia, Augusto Cezar Gadelha, reafirmou a posição do órgão em favor da separação estrutural ou funcional das empresas, tal como indicou na carta enviada ao Ministério das Comunicações e à Anatel. Gadelha disse que a separação das empresas pode resultar na redução dos custos de acesso à internet.

Novos debates

O Conselho Consultivo decidiu ampliar os debates sobre a revisão do PGO. Nos próximos encontros serão ouvidos os representantes das empresas e entidades de telefonia móvel, no dia 17, e os representantes da academia, do Congresso Nacional e da sociedade civil, no dia 24.

O conselho terá que opinar sobre a proposta de revisão do PGO, a ser aprovada pelo conselho diretor da Anatel. Por isso, seus integrantes defendem a ampliação dos debates.

O Reino Unido foi o primeiro país a desestatizar sua infra-estrutura de telecomunicações em 1984. Talvez por isso, o país pode ser considerado de vanguarda quando o assunto é a regulamentação do setor. Tanto é que hoje, mais de 20 anos depois, o modelo de atualização do marco regulatório – que culminou na separação do negócio de rede do negócio de serviços da incumbent British Telecom – é estudado por órgãos reguladores do mundo inteiro, inclusive o brasileiro. Um dos compromissos de Grant Forsyth, vice-presidente de interconexão global e regulamentação da British Telecom Global Services, é reunir-se com a Anatel justamente para apresentar o modelo inglês aos membros da agência. O executivo participou de debate no seminário "Concentração & Concorrência", promovido pela FGV e TelComp, nesta terça-feira (30), em São Paulo, antes do qual conversou com este noticiário.

Uma das recomendações que os membros do órgão regulador brasileiro devem ouvir está relacionada ao nível de regulamentação do setor. Forsyth afirma que no Reino Unido a Ofcom regulava em todos os níveis da cadeia de valor, desde o serviço ao usuário até a venda de grande capacidade de tráfego no atacado (wholesale), o que estava se tornando cada vez mais complexo.

"Em 2003, depois de quase dez anos de regulação, a Ofcom reviu a sua estratégia, porque descobriu que o mercado não estava tão competitivo quanto deveria estar", afirma ele. "Em 2005 a BT voluntariamente fez uma proposta à Ofcom de separar os negócios e assim oferecer os mesmos sistemas, os mesmos preços, tudo igual aos competidores", completa. O resultado desse processo foi a criação da OpenReach como uma das unidades de negócio da British Telecom. Forsyth garante que as condições para a utilização da rede de acesso são as mesmas para todos os competidores, inclusive para a própria British Telecom.

Apesar de bem-sucedido no Reino Unido, a decisão inglesa não significa que seja o melhor para o Brasil, neste momento em que se debate a revisão de importantes aspectos do nosso marco regulatório. Até porque antes da criação da OpenReach também foi implantado o full unbundling e diversas outras medidas pró-competição. No entanto, alguns passos dados pela Ofcom antes de decidir pela separação funcional, podem indicar um caminho para a Anatel.
Segundo Forsyth, a Ofcom percebeu que era preciso focar as ações regulatórias e, portanto, a intervenção governamental na "causa do problema", o que eles chamam de "bottle neck facilities". O termo é usado para designar aquele insumo sem o qual o negócio não existiria, ou seja, a rede no caso das telecomunicações. E, principalmente, a rede de acesso. Daí, a solução encontrada foi separar a infra-estrutura de rede do serviço de exploração da rede, mas mantendo-a como uma unidade de negócio dentro da incumbent.

Resultados

A British Telecom programou investimentos da ordem de 1,5 bilhão de libras na modernização da rede da OpenReach para o oferecimento de velocidades de até 24 Mbps. Hoje, 99% da população está conectada a centrais capazes de prover até 8 Mbps. O executivo afirma que a suposta paralisação dos investimentos é um dos argumentos contrários à separação. Mas no caso da BT, desde a criação da OpenReach os investimentos de capital (Capex) tem-se mantido estáveis, na faixa de 1 milhão de libras.

O Parlamento europeu atenuou a reforma do marco regulatório do setor de telecomunicações na Europa, dando uma vitória apenas parcial ao projeto da Comissão Européia, o braço executivo do bloco.

Em votação de primeira leitura na quarta-feira, que deflagra a fase final da barganha com os governos, os parlamentares do bloco aprovaram condições mais duras para os reguladores nacionais obrigarem as operadoras de telefonia a uma "separação funcional" em duas companhias diferentes – uma presta o serviço, outra detém a rede -, para assegurar uma "concorrência justa" no mercado.

Os parlamentares querem que essa separação da gestão de rede e da exploração comercial pelas operadoras só seja possível como último recurso. Além disso, precisará ser aprovada também pela Comissão Européia e pela Nova Autoridade dos Mercados de Telecom, espécie de super-regulador do velho continente.

A Grã-Bretanha já faz a separação funcional de suas redes de telecomunicações. Países como Suécia, Polônia e Grécia pensam em fazer o mesmo. Mas a Holanda avisou que seu mercado não precisa disso.

A deputada francesa Catherine Trautmann (Partido Socialista), uma das relatoras da reforma, disse que a separação funcional das redes não será possível "apenas para impor sanção a operadores tradicionais".

Bruxelas só conseguiu uma meia-vitória igualmente sobre a criação desse super-regulador. Os parlamentares europeus rejeitaram o direito de veto para a Comissão sobre os remédios adotados por um regulador nacional para melhorar a concorrência em seu mercado. A Comissão precisará discutir com a nova autoridade européia, e é esta que terá a última palavra em caso de desacordo.

Outro aspecto importante do pacote aprovado esta semana é sobre a proteção aos usuários. Os operadores europeus serão obrigados a fornecer ao consumidor uma informação clara sobre as tarifas, as condições contratuais, a segurança das comunicações e os meios de proteger seus dados pessoais.

A França, na presidência rotativa da União Européia (UE), quer agora alcançar até 27 de novembro um acordo político "ambicioso" entre os 27 estados membros sobre o projeto de reforma. Isso levará a uma segunda votação dos textos no Parlamento europeu no primeiro trimestre de 2009.

Na Suíça, que não faz parte da UE, a Comissão de Comunicação, o órgão regulador local, acaba de tomar sua primeira grande decisão em dez anos de atuação: decretou baixas médias de 30% das tarifas intermediárias faturadas pela Swisscom, a grande operadora nacional de serviços de telecomunicações, a seus concorrentes para utilizarem parte de sua rede.

Na Suíça, o operador deve facilitar o acesso dos concorrentes. Só que a Swisscom vinha faturando excessivamente o custo do chamado "último quilômetro". O órgão regulador reduziu os custos de construção da rede, já que a Swisscom reparte os gastos com outras companhias (do setor elétrico e operadoras de TV paga).