A expectativa de parte do governo de que a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) poderia resolver rapidamente o impasse jurídico criado em torno da reversibilidade do backhaul pode ser frustrada pela burocracia da agência. Para reincluir a cláusula contratual onde a reversão dos bens à União está explícita, a Anatel iniciou um novo trâmite administrativo, onde é necessária a apresentação de informes tanto da área técnica como da área jurídica.

A análise jurídica teria sido concluída no início deste mês, mas a proposta ainda carece de finalização na Superintendência de Serviços Públicos (SPB), responsável pelo encaminhamento final da papelada ao Conselho Diretor. Quando o texto chegar oficialmente para os conselheiros, ainda deverá ser feito o sorteio do relator da matéria e só depois de executada a análise por este conselheiro a reinclusão da cláusula entrará na pauta. E todo esse caminho só deve ser retomado em março.

O fato de as concessionárias estarem conversando com seus acionistas sobre a assinatura do contrato com a cláusula não tem tido peso para a Anatel. O entendimento da agência é que o aval dos acionistas ainda não é garantia de que as companhias assinarão o texto prontamente. Empresas como a Telefônica já se pronunciaram publicamente de que aguardam o esclarecimento da natureza do backhaul público e o detalhamento dos itens reversíveis para se dispor a concordar com a cláusula.

Esses detalhes só devem vir com a regulamentação do backhaul, documento que deveria ter sido editado pela Anatel em agosto do ano passado. Por enquanto não há previsão de quando a agência irá deliberar sobre este novo regulamento, que já contaria com análises técnica e jurídica. Mesmo que o Conselho Diretor agilize a análise, a edição do documento também não é rápida, uma vez que a Anatel terá que colocar o material em consulta pública e pode optar por fazer audiências públicas para debater o tema com a sociedade.

Por um bom tempo, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) esperou pelo apoio das concessionárias na disputa jurídica travada com a Pro Teste sobre a troca de metas de universalização. A ajuda na argumentação, mesmo que tardia, surgiu na última segunda-feira (9), pelos advogados da CTBC Telecom. Nesse dia, a concessionária protocolou um Agravo de Instrumento no Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª Região contestando a liminar concedida pela Justiça Federal de Brasília suspendendo a efetividade da troca das metas.

O agravo ainda não foi analisado pelo desembargador Souza Prudente, que recebeu o processo por dependência (já que julgou os casos anteriores, mantendo a liminar). Prudente teria pedido mais informações sobre o trâmite do processo em primeira instância antes de deliberar, o que pode fazer com que a resposta ao recurso ainda demore algum tempo para ser emitida. Também pesa contra o agravo o fato de o desembargador já ter negado dois pedidos de suspensão da liminar feitos pela Anatel e pela Advocacia Geral da União (AGU).

A argumentação apresentada pela CTBC Telecom não foi liberada pelo TRF1. Mas advogados que tiveram acesso à documentação afirmam que a concessionária de fato aderiu à corrente defendida pelo governo de que não há dúvidas quanto à natureza reversível do backhaul. A base do argumento é a definição desta rede contida no decreto nº 6.424/2008, que trocou a meta de implantação de Postos de Serviço de Telecomunicações (PSTs) pela implantação do backhaul. Pelo decreto, esta nova rede é uma infraestrutura de suporte de STFC para o provimento de banda larga.

No passado, a CTBC Telecom tinha convicções diferentes com relação à natureza do backhaul. Em sua contribuição à consulta pública que alterou os contratos para incluir a nova meta, a concessionária alegou que esta rede não servia à prestação do STFC e, portanto, não era reversível. Seguindo este entendimento, a concessionária, ao lado de Oi e Telefônica, defenderam a exclusão da cláusula que expressava claramente o retorno desta rede à União. "Propõe-se, aqui, a exclusão do item (cláusula de reversibilidade), pois, apesar da infraestrutura de suporte ao STFC contemplada no texto da Consulta em comento, tal estará dedicada a prover meios para conexão à internet em banda larga, serviço este de natureza diversa do prestado em regime público, e, portanto, não deve ser afetado pelo instituto da reversibilidade", disse a CTBC.

O fato de as concessionárias terem se posicionado contra o entendimento de que o backhaul é suporte do STFC reforçou as decisões judiciais tomadas até agora contra a manutenção da troca das metas. Na última decisão, o TRF1 chegou a sugerir que a Anatel reincluísse a cláusula como forma de sanar o impasse sobre a natureza da rede. A agência tentou seguir a recomendação, mas Telefônica e Oi recusam-se a assinar um novo aditivo até que a Anatel esclareça o assunto. Apenas a CTBC e a Sercomtel estariam dispostas a aceitar a reinserção da cláusula.

O presidente da Oi, Luiz Eduardo Falco, colocou o tema reversibilidade do backhaul para banda larga na pauta da reunião do Conselho da operadora, segundo informa o comunicado encaminhado pela operadora, nesta quinta-feira (5), à Comissão de Valores Mobiliários, órgão regulador financeiro do país.

Há duas semanas, houve um estremecimento nas relações entre a concessionária e a agência reguladora em função de a Oi ter solicitado a anulação do processo administrativo (PADO) instaurado em função do não cumprimento das metas impostas para 2008. O projeto está suspenso judicialmente – a Pro Teste obteve uma liminar contra a negociação, até o momento, não revertida pela Anatel. Falco sugeriu e teve a sua posição acatada pela diretoria da Oi, acatar o aditivo proposto pela Agência, segundo informa o comunicado ao mercado.

A Oi, segundo dados da agência, implantou o backhaul, trocado pelos Postos de Serviços Telefônicos, previstos nos contratos de concessão, em 561 localidades das 1.092 planejadas para o ano passado. A concessionária foi a que menos avançou na área e, por isso, teria sido alvo de um PADO da Anatel.

A questão, no entanto, é que a infraestrutura de banda larga, negociada entre o governo e as concessionárias, é alvo de uma ação judicial do Pro Teste que contesta o fato de recursos públicos, como o Fust, "bancarem" o projeto, conduzido pelas teles. A questão da reversibilidade da rede – os bens seriam da União – também é contestada.

Para tentar um acordo final, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) busca a redação de um Termo Aditivo sobre o tema reversibilidade nos contratos de concessão para, enfim, poder derrubar a ação judicial contra o projeto. Na reunião, segundo dados da agência, a Oi teria solicitado a anulação do PADO, instaurado contra ela, para assinar o aditivo.

A Telefônica também solicitou um prazo maior para aderir à iniciativa, sob a justificativa de uma reunião de Conselho, agendada para o final de fevereiro. Mas, em entrevista coletiva concedida esta semana em Brasília, o presidente da Telefônica, Antonio Carlos Valente, disse que entendia a reversibilidade dos bens para a União, mas cobrou da Anatel que ela tornasse a questão “mais clara para o Judiciário”.

Agora a Oi, ao que parece, quer “pacificar” a sua relação com o órgão regulador, que em dezembro passado, aprovou a mudança na Lei Geral de Telecomunicações e viabilizou a compra da Brasil Telecom pela concessionária. Abaixo, o informe referente ao tema reversibilidade, aprovado na reunião de diretoria da Oi.

"No que se refere ao item 5, o Sr. Luiz Eduardo Falco apresentou aos Srs. Conselheiros a necessidade de a TMAR (Telemar Norte Leste S/A) firmar Termo Aditivo ao Contrato de Concessão de STFC Local. Destacou a publicação do Decreto n.º 6.424, alterando o Decreto no 4.769, de 27.06.2003, que aprovou o PGMU do STFC, por meio do qual foi formalizada a troca de metas de instalação de postos de serviços telefônicos pelo backhaul, bem como o primeiro Termo Aditivo firmado em 08.04.2008, que está com a eficácia suspensa por força de decisão judicial.

Tendo em vista a intenção de pacificar o entendimento sobre a reversibilidade do backhaul junto à ANATEL, foi proposta, pela Agência, a assinatura de novo Termo Aditivo aos Contratos de Concessão com inserção de Cláusula já constante da Consulta Pública n.° 842 de novembro de 2007, nos seguintes termos:

"Cláusula Terceira – A infraestrutura de rede de suporte ao STFC implantada para atendimento do compromisso referenciado na cláusula quarta será qualificada destacadamente dentre os bens de infra-estrutura e equipamentos de comutação e transmissão, ficando o anexo nº 1 do contrato acrescido do item a.1, que passa a ter a seguinte redação:

a.1) Infraestrutura e equipamento de suporte a compromissos de universalização." O Conselho aprovou por unanimidade a assinatura, pela Companhia, do Termo Aditivo referido acima.” Presente a totalidade dos membros do Conselho de Administração e apostas as assinaturas dos senhores: (a.a) José Mauro M. Carneiro da Cunha – Presidente, Luiz Eduardo Falco Pires Correa, Julio César Pinto, Alex Waldemar Zornig e João Carlos de Almeida Gaspar.

Rio de Janeiro, 05 de fevereiro de 2009.
Daniella Geszikter"

O mistério sobre o processo de troca de metas de universalização para incluir a expansão do backhaul como uma obrigação das concessionárias [de telefonia fixa] ganha novos contornos. A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) tem sofrido nas mãos da Justiça, que paralisou a mudança de metas por suspeitar que, sem uma citação expressa nos contratos de outorga, não há garantias de que essa nova rede será reversível à União ao fim da concessão. Mas os problemas não estão restritos às dúvidas sobre a reversibilidade. As contas da Anatel para garantir que havia equivalência econômica entre a instalação dos Postos de Serviços de Telecomunicações (PSTs) e expansão do backhaul podem colocar a agência novamente na berlinda.

Para que o governo pudesse trocar a meta de instalação de PSTs pela de implantação de backhaul sem que fosse necessário mexer nas tarifas de telecomunicações, a Anatel teve a missão de estruturar a mudança de forma que os custos fossem absolutamente equivalentes para as concessionárias. Para isso, foi encomendada uma fórmula ao CPqD capaz de abarcar os custos variáveis das duas estruturas em jogo. O resultado desse exercício matemático jamais foi divulgado oficialmente pela Anatel, que apenas assegurou publicamente que os valores eram coincidentes.

No entanto, as tabelas resultantes desses estudos mostram uma realidade diferente do divulgado até agora. O trabalho final da Anatel, ao qual este noticiário teve acesso, mostra uma equivalência de valores tão perfeita que atinge até a última casa decimal. Mas a coincidência de custos não se sustenta sob uma análise um pouco mais atenta do sistema utilizado para obter esse resultado tão preciso.

Para fazer os valores se ajustarem com tal excelência, a Anatel incluiu no projeto uma "fase 2", que sequer está retratada com clareza no decreto presidencial que trocou as metas de universalização. Nessa fase 2 seriam atendidos, segundo os cálculos da agência reguladora, 28.207 mil localidades. Esse número é nada menos do que oito vezes o total de localidades a serem atendidas na "fase 1", que nada mais é do que a exigência feita no decreto e assumida até agora pelas empresas.

A desproporção tem uma explicação simples: a implantação do backhaul nas sedes municipais não chega a custar sequer um terço do que seria investido nos PSTs. Para atender as sedes municipais, as concessionárias gastariam R$ 242,169 milhões segundo os cálculos da Anatel. Porém, se a meta dos PSTs fosse mantida, o custo com a implantação dos postos seria de R$ 802,480 milhões. A diferença entre uma meta e outra, de R$ 560,311 milhões, seria compensada com a execução da fase 2.

Desaparecimento

Dessa forma, uma pergunta surge naturalmente: onde está o detalhamento da fase 2? A resposta é que ele não existe. Assim como a própria fase 2. Segundo o material da área técnica da Anatel, essa segunda etapa seria detalhada na regulamentação do decreto que trocou as metas. Regulamentação esta que ainda não foi feita, apesar de o documento presidencial ser bastante preciso sobre o prazo: a Anatel tinha 120 dias para fazer o decreto, data esta que venceu em agosto do ano passado.

Só que, por recomendação da área técnica da Anatel, a fase 2 foi eliminada do processo. Assim, a agência aprovou a implantação do backhaul em "fase única", o que abre caminho para o entendimento de que as 31.646 mil localidades (soma das 3.439 mil sedes municipais com as demais 28.207 mil localidades na conta da Anatel) seriam atendidas dentro de um único cronograma. Mas não é assim que a implantação do backhaul está sendo feita.

Segundo fontes que participaram das negociações da mudança das metas, esta lista de "outras" localidades, fora as sedes, seria organizada em 2010, quando executarão uma auditoria sobre os lucros obtidos pelas concessionárias com a exploração do backhaul e a existência de um "eventual saldo de recursos", segundo o decreto nº 6.424/2008, que alterou o Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU).

As concessionárias não falam do assunto abertamente. No entanto, fontes das empresas asseguram que o que está sendo cobrado neste momento é a expansão do backhaul apenas nas sedes dos municípios, ou seja, a antiga fase 1 dos cálculos da Anatel. Olhando o decreto 6.424/2008, responsável pela troca das metas, fica ainda mais claro de que apenas a fase 1 está sendo contabilizada até agora, já que o cronograma editado pelo governo faz referência apenas às sedes, ou seja, 3.439 municípios até 2010.

Conta ao contrário

Assim, a falta da "fase 2" gerou uma desproporção flagrante entre uma meta e outra até este momento. E um saldo positivo para todas as concessionárias. Os resultados consolidados dos cálculos mostram o seguinte panorama para cada uma das empresas:

Telemar – Gastaria R$ 420,311 milhões com PSTs. Para atender as sedes municipais com backhaul (fase 1), a previsão de gastos é de R$ 177,580 milhões. A diferença, de R$ 242,731 milhões, seria paga no atendimento a outras localidades não listadas (fase 2).

Brasil Telecom – Gastaria R$ 236,829 milhões em PSTs. Desembolsará R$ 41,833 milhões com o atendimento das sedes com backhaul (fase 1), restando R$ 194,996 milhões para equilibrar as contas com outras localidades (fase 2).

Telefônica – os PSTs custariam R$ 131,771 milhões. Para atender as sedes municipais com backhaul, precisará injetar apenas R$ 18,794 milhões (fase 1), sobrando R$ 112,976 milhões para a inexistente fase 2

CTBC Telecom – Desembolsaria R$ 12,334 milhões com PSTs. Pagará R$ 3,961 milhões com o backhaul nas sedes municipais (fase 1) e, com os outros R$ 8,373 milhões restantes, atenderia a fase 2

Sercomtel – É o caso mais intrigante. Gastaria R$ 1,235 milhão com PSTs e não precisará desembolsar um centavo com o atendimento das sedes (todas as duas cidades cobertas pela tele já têm backhaul). Assim, o investimento do dinheiro "economizado" viria apenas na fase 2.

Com esses dados, a própria Anatel chega à seguinte conclusão: "Considerando-se o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, a instalação da infraestrutura de conexão IP de alta velocidade nas sedes dos municípios não atingiria o total do custo de instalação dos PSTs. Portanto, foi necessária a previsão de uma segunda fase de instalação de backhaul, cujos critérios serão definidos pela Anatel mediante regulamento".

Sem regras

O panorama acima demonstra que, sem a fase 2, não há como as contas se equilibrarem, e nesse caso as empresas sairão no lucro. E, conforme a legislação, esse ganho precisa ser revertido em ganhos tarifários para o consumidor.

Considerando que ainda prevaleça a indicação de que esta segunda etapa será regulamentada pela agência, o regramento da implantação do backhaul passa a ser fundamental para conciliar os custos. No entanto, seis meses depois de expirar o prazo para a criação do regulamento, o Conselho Diretor da Anatel sequer está analisando uma proposta para este documento.

Assim, não existe hoje um parâmetro divulgado publicamente sobre a real equivalência entre as metas. Durante o processo de negociação com o governo, as concessionárias reclamaram que não haveria equilíbrio entre as contas, argumentando que o backhaul sairia bem mais caro do que a instalação dos PSTs. Até o momento, não é esta a realidade, mas realmente não há como assegurar que as contas se equilibrarão realmente, mesmo com a execução futura de uma fase 2.

Até porque a auditoria pode chegar a valores maiores ou menores dos obtidos pela Anatel para o atendimento da segunda etapa, uma vez que não se sabe formalmente até hoje quais os parâmetros de custos considerados para a expansão nas mais de 28 mil localidades sem atendimento.

A Oi fez exigências durante reunião realizada nesta quinta-feira (22), que podem dificultam a inclusão da cláusula de reversibilidade do backhaul nos termos aditivos do contrato de concessão. Somente a CTBC e a Sercomtel aceitaram de imediato a proposta da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). A Telefônica pediu um prazo maior, até 20 de fevereiro, para levar o assunto ao conselho de administração da empresa e apresentar uma posição.

A primeira condição feita pela Oi à Anatel diz respeito à reconsideração do prazo de cumprimento da primeira fase de implementação das redes de banda larga planejado para 2008. A companhia deixou de cobrir 531 municípios neste período e não quer ser penalizada por isso.

A segunda exigência, que chegou a irritar o conselheiro da Anatel Antonio Bedran, refere-se ao pedido de arquivamento dos Processos Administrativos para Apuração de Descumprimento de Obrigações (Pado's) gerados por descumprimento das obrigações do backhaul e desrespeito ao cronograma do programa Banda Larga nas Escolas – neste caso, 3,8 mil escolas públicas ficaram sem conexão na região da Oi.

Os dois pedidos feitos pela Oi serão levados ao Conselho Diretor, na próxima semana, pelo conselheiro Bedran. Ele considerou "razoável" o primeiro pedido, mas se posicionou radicalmente contra ao cancelamento dos Pado's. "Quem decide é o Conselho Diretor. No entanto, posso adiantar que a segunda proposta fere seriamente os princípios da moralidade e da legalidade", destacou o conselheiro.

Se for aceita a exigência de revisão do prazo de cumprimento da primeira fase de implantação do backhaul, a Anatel deve conceder um período equivalente ao tempo de validade da liminar expedida pela Justiça Federal, em meados de novembro, para cancelar o decreto presidencial que trata da troca de obrigações previstas no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU).

Nos próximos dias 27 e 29, haverá reuniões do conselho diretor que, possivelmente, deliberarão sobre o assunto