Sem a presença do seu principal mentor – o ministro das Comunicações, Sérgio Motta, que morreu em abril de 1998 – o governo Fernando Henrique Cardoso promovia no dia 29 de julho de 1998, a privatização do Sistema Telebrás na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. O governo arrecadou R$ 22,058 bilhões, um ágio de 63,7% sobre o preço mínimo estipulado. Entre erros e acertos, a área de telefonia foi remodelada no país. Completada uma década do negócio, o setor de Telecom passa por um momento crucial no país e no mundo.

A evolução tecnológica impôs e impõe mudanças significativas. A cadeia produtiva está sendo redesenhada. Gigantes de outrora, hoje, lutam para sobreviver. A consolidação de players é fato mundial. No Brasil, a convergência colocou dois grandes titãs frente a frente: Telecomunicações e Radiodifusão. Conciliar os interesses não está sendo tarefa simples, principalmente, quando se leva em conta o direito do consumidor: A oferta de serviços com qualidade e preço justo.

Há 10 anos, o Brasil vivia um momento peculiar. Ter um telefone fixo era fato a ser registrado no Imposto de Renda. O Sistema Telebrás, que monopolizava o atendimento na área, tinha profissionais extremamente qualificados – tanto que a maior parte, logo, se transferiu para a iniciativa privada – mas sofria com a falta de recursos públicos. Ao assumir o comando do país, em 1994, o presidente Fernando Henrique Cardoso nomeou para o ministério das Comunicações, um dos seus principais aliados: Sérgio Motta. Ele foi um "trator".

Enfrentou as críticas pesadas – boa parte da oposição resistia à privatização – mas manteve o ritmo e desenhou o modelo de privatização: Telefonia fixa com operadoras-espelho para concorrerem diretamente e as móveis, divididas por áreas no país. Foi na segunda gestão de FHC que aconteceu a venda do sistema. Muitos acreditavam até que o presidente Fernando Henrique desistiria do  projeto após a morte seu líder, mas o governo foi em frente e optou pela realização do leilão.

Na telefonia fixa foi vendido o controle de três holdings de telefonia fixa, uma de longa distância e a maior do Brasil até então – a Embratel – e oito de telefonia celular. Acontecia a maior privatização do país. a Telesp foi comprada pela espanhola Telefónica, a Embratel, pela então titã norte-americana, MCI.

As duas outras concessionárias, numa prova que o dito popular, quase sempre tem razão, tiveram um processo de aquisição turbulento e não à toa estiveram no centro das atenções, e não apenas pelas ações de telecom, mas pelas brigas entre os seus acionistas.

A Tele Centro Sul, transformada em Brasil Telecom, foi arrematada pelos fundos de pensão, Banco Opportunity e Telecom Italia. Já a Tele Norte Leste, que virou Telemar, foi comprada pelo grupo AG Telecom, com forte participação do BNDES. Foi uma privatização complexa e ao longo destes anos, marcada por muita polêmica.

Certo ou não, agora, é a fusão dessas duas empresas: Brasil Telecom e Telemar ( que virou Oi) que causa tantas transformações e mutações no cenário. Para que ela ocorra é preciso alterar a Lei Geral de Telecomunicações, promulgada em junho de 1997. Sem essa mudança, não há como o negócio acontecer.

Na telefonia fixa, dois fatos também ficaram marcantes: A norte-americana MCI, uma titã do setor, foi 'engolida" pelos escãndalos de corrupção financeira e, simplesmente, quebrou. A Embratel perdeu o rumo e, depois até de uma tentativa frustrada de as outras concessionárias do país – Brasil Telecom, Telemar e Telefônica – de comprarem seu controle, foi parar nas mãos do grupo mexicano Telmex, do megaempresário Carlos Slim.

A empresa-concorrente, a Intelig, também sofreu com a briga dos seus acionistas – a inglesa National Grid, a Sprint e a France Telecom. Com o estouro da bolha da Internet em 2001, o dinheiro ficou curto e a Intelig passou a sofrer com a falta de investidores. Atualmente, extra-oficialmente, porque a sua compra não foi ainda ratificada, está sob o controle do grupo do empresário brasileiro Nelson Tanure.

Ainda na telefonia fixa, o modelo das espelhos também não vingou. Talvez tenha sido o maior erro do processo de privatização. A Vésper, que surgiu como concorrente da Telefónica e da Telemar, não conseguiu marcar presença e sucumbiu a falta de infra-estrutura para competir com uma operadora já com rede e clientes estabelecidos, além é, claro, de ter optado, à época, por uma tecnologia em desenvolvimento: O CDMA, da telefonia móvel, para a oferta de serviços fixos. A aposta foi alta e a "banca não pagou". A única espelho que sobreviveu e, com louvor, apesar dos percalços no sue caminho foi a GVT, concorrente da Brasil Telecom, mas ainda com presença pequena no market share nacional.

Investimentos bilionários e muito por fazer

Nesses 10 anos, segundo a Associação Brasileira de Telecomunicações, no período de 1997 a 2007, as operadoras de serviços de telecom fizeram, em conjunto, um investimento de R$ 148,5 bilhões, sendo que o ano de 2001 – quando as operadoras anteciparam as metas para poderem atuar em outras áreas do país – o investimento foi de R$ 24,2 bilhões, o maior já feito, de acordo com a Telebrasil, por um único setor da economia no Brasil. As operadoras também aplicaram R$ 34,6 bilhões na compra de outorgas para a prestação de novos serviços.

O ex-ministro das Comunicações, Juarez Quadros do Nascimento, que participou diretamente do desenho do modelo de privatização do país, não hesita ao afirmar que os 10 anos da privatização do setor de telecomunicações no Brasil serão um marco para um novo tempo.

Ele destaca que é inquestionável observar o sucesso do modelo no serviço de telefonia de longa distância e no serviço celular, mesmo que, ressalta, 80% dos celulares sejam pré-pagos (praticamente só recebem ligações) e que 40% dos municípios brasileiros ainda não tenham acesso ao serviço. Mas, observa o ex-ministro, há uma ampla competição, com acentuado crescimento do atendimento da demanda pelos serviços.

Na visão de Quadros, o ponto crítico da privatização é O serviço telefônico local. Ele observa que mesmo com 100% dos municípios brasileiros sendo atendidos, "os preços do serviço – incluída nesta conta a pesada carga tributária de 34% – inibem o seu uso, fazendo com que, a partir de 2002, haja decréscimo da quantidade de telefones em serviço".

Para o ex-ministro das Comunicações, hoje, consultor do setor, o Brasil precisa zelar pela competição no serviço telefônico fixo local, reduzir preços e tributos na sua exploração, em vez de experimentar aumentos periodicamente. Falta atendimento de serviços de telecomunicações para famílias com baixo poder aquisitivo e para a população localizada em área rural, como é feito mundialmente.

Quadros vai além. Ele lamenta que não haja vontade política para utilizar os recursos do Fust – Fundo de Universalização das Telecomunicações, recolhido das operadoras, que totalizam mais de R$ 5 bilhões, destinados, hoje, para os cofres do Tesouro Nacional, sem que nenhum de seus programas tenha sido implementado.

Em dez anos, o celular passou de artigo de luxo para o meio de comunicação mais popular no País. Quando o Sistema Telebrás foi privatizado, em 29 de julho de 1998, não existia acesso de banda larga à internet e havia fila para conseguir o telefone fixo. De lá para cá, muita coisa mudou. O número de telefones fixos em operação no País passou de 20 milhões, em 1998, para 39,4 milhões. Os assinantes de celulares eram 7,4 milhões naquele ano e chegaram a 133,2 milhões no ano passado. O total de acessos de banda larga alcançou 8,3 milhões.

Dobrou a participação das telecomunicações no Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, passando de 3,2% em 1998 para 6,2% no ano passado. De 1998 a 2007, as empresas do setor investiram R$ 140,9 bilhões, sem contar o pagamento de licenças e o que foi gasto na privatização. Uma média de R$ 14 bilhões por ano. No período de 1994 a 1997, o investimento médio anual do setor tinha sido de R$ 5,6 bilhões.

O mercado se desenvolveu muito desde a privatização, mas existem problemas importantes que ainda precisam ser atacados. A competição na telefonia fixa não ocorreu. O modelo criado há dez anos não tinha uma solução para a telefonia rural. Segundo dados da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), somente 43,1% dos municípios têm serviço de banda larga. O atendimento das operadoras de telecomunicações é ruim, fazendo com que as empresas do setor liderem as listas de reclamações nas entidades de defesa do consumidor.

O setor acaba de começar um novo ciclo de investimentos. Manzar Feres, principal executiva de Telecomunicações da IBM para América Latina, destacou que as empresas estão construindo redes celulares de terceira geração (3G) e redes abertas, baseadas na tecnologia da internet, para distribuir conteúdo mais facilmente. "Desde o ano passado, as empresas começam a investir em novas redes", explicou a consultora. "A convergência entre telecomunicações e mídia é uma realidade."

Planejamento

Para Renato Navarro Guerreiro, ex-presidente da Anatel, a privatização produziu resultados mais positivos do que aqueles previstos em 1998. "Acho que tem mais vitórias do que a gente poderia imaginar que haveria", disse Guerreiro, que fez parte da equipe do ex-ministro das Comunicações Sérgio Motta, que definiu o modelo de privatização. "É um caso de sucesso, com resultados sólidos."

Ele destacou que, em 1998, foi feito um planejamento para orientar as ações futuras de governo na área de telecomunicações. "Hoje, o setor está muito inseguro, exatamente porque falta um desenho de um cenário futuro. Parece que a Anatel começa a fazer um esboço desse trabalho, embora essa seja uma responsabilidade de quem formula e estabelece a política, que é o Poder Executivo", afirmou Guerreiro, hoje consultor.

Segundo ele, apesar de a sociedade ter sido a "grande beneficiária" da privatização, o Brasil está atrasado no uso dessa infra-estrutura em benefício do cidadão. Ele defende que o Estado crie serviços para facilitar a vida do brasileiro, como marcação de consultas e matrícula em escolas, por exemplo. "Se você pode oferecer isso ao cidadão por meio de uma ligação telefônica ou da internet, esse custo do serviço de telecomunicações passa a ser absolutamente insignificante diante economia que o cidadão faz", pondera.

Revisão

Para Juarez Quadros, ex-ministro das Comunicações, o surgimento da banda larga (que não existia em 1998) exige a definição de novos objetivos estratégicos para o setor e uma revisão da legislação. "A regulação brasileira é divergente e a tecnologia é convergente", apontou Quadros." É preciso fazer uma revisão do marco regulatório, para que a convergência possa realmente acontecer. Isso é o grande desafio do legislador e do regulador."

Na opinião de Quadros, o telefone fixo pode ter perdido a atratividade, mas as redes fixas continuam essenciais. Ele acredita que, para aplicações mais corriqueiras, como acessar e-mails e navegar na internet, a banda larga do celular atende bem. Mas, no caso de transmissões de dados mais pesadas, acima de 3 Mbps (megabits por segundo), a rede mais apropriada ainda é a fixa. "O telefone fixo está estagnado, mas a rede não", argumenta.

O modelo adotado na privatização, com a divisão do Sistema Telebrás em três grandes empresas de telefonia local (Telefônica, Oi e Brasil Telecom) e uma empresa de longa distância (Embratel), está com os dias contados. A mudança no Plano Geral de Outorgas (PGO), que está em curso na Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), vai permitir a união entre concessionárias e a criação da supertele, fruto da compra da Brasil Telecom (BrT) pela Oi.

A revisão do PGO é a primeira grande mudança legal no setor depois da privatização dos anos 90. De imediato, deve viabilizar a fusão da BrT com a Oi, operação que tem respaldo do governo e será financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e pelo Banco do Brasil.

O ministro das Comunicações, Hélio Costa, faz uma avaliação positiva da privatização do Sistema Telebrás e reconhece que trouxe inúmeros benefícios para o País nos últimos dez anos. Mas avalia que chegou a hora de mudar o marco regulatório, com a edição de um novo PGO, que está sendo elaborado pela Anatel para permitir consolidações no mercado.

"O PGO tinha uma vida determinada e chegou o momento de fazer uma revisão, até para modernizar o sistema", disse Costa. Ele avalia que nesses dez anos o PGO cumpriu seu papel. O ministro ressalta, no entanto, que é importante definir novas regras para o setor de telecomunicações, principalmente em razão da evolução tecnológica. "Não podemos ficar presos a uma determinação que serviu a seu propósito dez anos atrás."

Ele defende a criação de um telefone fixo popular, com uma taxa de assinatura básica mais barata, para ampliar o acesso da população de baixa renda aos serviços. A banda larga, na opinião do ministro, será o principal meio para a evolução do mercado de telecomunicações nos próximos anos.

"A banda larga é, sem dúvida nenhuma, uma ferramenta indispensável em qualquer sociedade no futuro imediato." Costa lembra que, em 1998, ano da privatização, a rede de telefonia fixa era bastante precária e os investimentos da iniciativa privada permitiram a construção de rede nacional. "Minha avaliação é de que a privatização foi bastante positiva. Todos lembramos que há dez anos comprávamos uma linha telefônica pelo equivalente a US$ 2 mil. Hoje, basta solicitar que a empresa instala."

Alguns especialistas avaliam que a mudança do PGO já deveria ter ocorrido. O consultor Renato Guerreiro, que presidia a Anatel na época da privatização, acha que a reformulação está atrasada. "O PGO foi concebido para durar até 2005. Em 2003 era necessário um novo plano, que deveria ter sido utilizado na prorrogação dos contratos de concessão."

O deputado Jorge Bittar (PT-RJ), especialista no setor, diz que o modelo de privatização adotado "fragmentou excessivamente" a Telebrás e acabou prejudicando a competição. A divisão da Telebrás em várias empresas, segundo ele, serviu apenas para aumentar a arrecadação durante a privatização e impossibilitou a constituição de uma grande empresa de capital brasileiro. "Teríamos mantido uma grande empresa brasileira de telecomunicações, que hoje, provavelmente, estaria operando no mundo, não só no Brasil."

O primeiro passo para a mudança do PGO foi dado pelo Ministério das Comunicações, que, provocado pela Associação Brasileira das Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado (Abrafix), encaminhou à Anatel, em 13 de fevereiro deste ano, um ofício determinando a eliminação de todas as barreiras que hoje impedem fusões de concessionárias.

Em 25 de abril, Oi e BrT anunciaram o negócio e fixaram um prazo de 240 dias para concretizar a fusão. Em 12 de junho, o conselho diretor da Anatel aprovou a proposta de novo PGO, que está em consulta pública até sexta-feira. Há um pedido de prorrogação da Associação Brasileira das Prestadoras de Serviços de Telecomunicações Competitivas (Telcomp), que será apreciado quinta-feira pelo conselho diretor da Anatel.

As sugestões de mudanças no texto serão analisadas pela equipe técnica e a proposta de PGO voltará a ser apreciada pelo conselho em um segundo turno de votação, provavelmente em setembro. Aprovada definitivamente, seguirá para o Ministério das Comunicações e depois ao Palácio do Planalto, para a edição de um decreto presidencial com o novo PGO.

O modelo privatizado das telecomunicações, criado há dez anos, sofre ameaça. A compra da Brasil Telecom (BrT) pela Oi, que depende de mudança de regras, traz de volta a forte influência do governo sobre o setor, com apoio de bancos oficiais. A Oi e seus acionistas conseguiram R$ 4,3 bilhões do Banco do Brasil e R$ 2,569 bilhões do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) providencia a alteração do Plano Geral de Outorgas (PGO), um decreto presidencial que hoje impede as duas empresas de terem o mesmo controlador, seguindo diretriz do governo federal. A Embratel é contra, apontando risco de monopólio.

O ministro das Comunicações, Hélio Costa, contesta os argumentos da Embratel – encaminhados na semana passada à Secretaria de Acompanhamento Econômico (Seae), do Ministério da Fazenda – de que a futura compra da Brasil Telecom (BrT) pela Oi criará risco de monopólio no setor de telecomunicações. Costa continua defendendo a tese de que a união das duas empresas beneficiará o consumidor e criará um grupo forte, capaz de garantir a competição no mercado local.

"Aqui no Brasil, não haverá monopólio. Por mais que você crie uma empresa juntando duas concessionárias, ainda não será a primeira empresa do setor", diz o ministro. Ele observou que os dois maiores grupos internacionais que atuam no mercado brasileiro de telecomunicações, Telefónica e Telmex, são monopolistas em seus países de origem, na Espanha e no México.

A Embratel pertence ao grupo Telmex, que também é acionista da operadora de telefonia celular Claro e da empresa de TV a cabo Net. "Se você tiver a união de todas as empresas do grupo mexicano, você terá uma empresa possivelmente tão grande quanto você teria juntando duas empresas brasileiras", afirma Costa. "Então, vamos acabar tendo três empresas: uma nacional (fruto da fusão entre Oi e BrT), uma espanhola (Telefônica) e uma mexicana (Embratel)."

Costa diz estranhar o fato de a Embratel ter questionado o negócio nos órgãos de defesa da concorrência, como a Seae e a Secretaria de Direito Econômico (SDE), do Ministério da Justiça, em um momento em que o assunto está sendo tratado pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), que estuda a mudança no Plano Geral de Outorgas (PGO) para permitir o negócio.

"Historicamente, a gente analisa que o órgão da concorrência deve ser ouvido após a mudança do marco regulatório. Agora, começar pelo órgão da concorrência, não sei se esse é o melhor caminho", diz o ministro. "Mas o nosso sistema é aberto, republicano e democrático."

Um dos primeiros a defender a fusão entre as duas empresas, Hélio Costa afirma que os ganhos de escala e produtividade que serão obtidos com a união serão repassados aos clientes. "Os estudos que nós fizemos nos dão a entender que será bom para o consumidor, na medida em que você tenha uma empresa brasileira capaz de ser competitiva no Brasil e no Exterior", garante o ministro.

A Oi sustenta que, sem o ganho de escala que resultará da aquisição da BrT, poderia sucumbir às investidas de grupos mexicanos e espanhóis. O mesmo poderia acontecer com a BrT. A alternativa para evitar essas incorporações seria, de acordo com documento enviado à Seae, do Ministério da Fazenda, a união dos dois grupos nacionais. A empresa resultante da operação seria mais robusta e com maior envergadura para enfrentar a concorrência.

A operadora afirma, ainda, que a compra da BrT não traria danos à livre concorrência. Para provar sua tese, a Oi usa como base levantamento feito pelo Instituto Brasileiro de Economia (Ibre), da Fundação Getúlio Vargas.

A batalha em torno do assunto, no entanto, parece que será longa. A Embratel, atendendo a um pedido da Seae, preparou levantamento sobre o cenário atual do mercado de telecomunicações e como este ficaria após a fusão. De acordo com a Embratel, a integração da rede das duas operadoras daria à Oi domínio absoluto de 97% do território nacional, atendendo cerca de 140 milhões dos 180 milhões de brasileiros. Com essa abrangência, a BrOi chegaria a 42 milhões dos 52,6 milhões de domicílios do País: "Com a aquisição da BrT pela Oi, com a conseqüente eliminação da BrT e a integração de suas redes, a Oi, detendo maior poder de mercado, poderá, sem contestação, fixar o preço que lhe conferir maior lucro."

A Embratel também questiona a existência de concorrência no mercado de telefonia local e levanta a tese de formação de cartel. "As requerentes (Oi e Brasil Telecom) e a terceira incumbente, Telefônica, decidiram que não iriam disputar, entre si, nas áreas geográficas estranhas às suas; ou seja, recusam-se, taticamente, a competir, cada qual reforçando o seu monopólio regional. Sem dúvida, as requerentes podem explicar porque não concorrem entre si e com a Telefônica", afirma a empresa no documento encaminhado à SEAE pelo escritório Pedro Dutra Advogados.

Em outra petição, protocolada na SDE em 22 de julho, a Embratel pede o fim do sigilo para os documentos sobre a compra da BrT pela Oi. "Todos esses fatos vêm sendo alardeados ao público, pela imprensa, por iniciativa das próprias requerentes", argumenta a Embratel .