O último dia da consulta pública do Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) em São Paulo foi marcado por um fato inusitado: representantes dos órgãos de defesa do consumidor e das operadoras, que invariavelmente travam longos embates, se uniram em torno de uma única proposta, a de a Anatel estender o prazo para consulta pública do PGMU. O motivo foi a ausência dos estudos econômicos que balizaram a agência para o estabelecimento das novas metas, que entrarão em vigor a partir de 2011.

Segundo o gerente de controle das obrigações da superintendência de universalização da Anatel, Ricardo Itonaga, esse relatório será divulgado somente após o término da consulta pública, previsto para 1 de junho. O estudo, segundo ele, está finalizado, porém ainda não foi divulgado pois as sugestões e demais contribuições das consultas públicas podem gerar alterações em premissas e cálculos. "No momento temos de nos ater somente às metas propriamente ditas", diz.

Para as operadoras, no entanto, o estudo técnico-financeiro é o cerne do novo PGMU. "Para que a Oi possa elaborar sua contribuição para a audiência pública, precisa ter acesso ao relatório que mostra o custo no qual a Anatel se baseou para as novas obrigações e indicações das fontes de recursos para isso", disse Marcos Mesquita, do departamento jurídico da operadora.

Camila Tápias, da Telefônica, relembrou as cláusulas 8.2 e 8.3 da Lei Geral de Telecomunicações, que estabelece ritos para que sejam determinadas as novas metas, e afirmou que a Anatel descumpre esses ritos quando encerra a consulta pública sem a apresentação do relatório de viabilidade econômica. "Fiquei surpresa por não ver esse estudo aqui e de não ter um tempo de, no mínimo, 60 dias para analisá-lo", disse. Itonaga tentou acalmar os ânimos, alegando que a premissa básica da Anatel para os contratos de concessão sempre será o equilíbrio econômico-financeiro das operadoras.

Diante disso, no entanto, representantes dos órgãos de defesa do consumidor se manifestaram. "Se para as concessionárias o que interessa é o equilíbrio econômico-financeiro, para o consumidor o que importa é a modicidade tarifária. Precisamos analisar esse estudo pois não queremos, por exemplo, que a banda larga seja subsidiada com recursos de um serviço prestado em regime público" disse Flávia Lefreve, do Pro-Teste. Diante da pressão, Itonaga alegou que será enviado, para a análise do conselho diretor, uma proposta de ampliação da consulta pública a fim de que o relatório econômico-financeiro seja estudo por todas as partes envolvidas em tempo hábil.

Acabou no último dia 5 de maio o prazo para contribuições à Consulta Pública nº 10, referente ao Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU) do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) prestado em regime público. Entre as 185 manifestações apresentadas, a inclusão do backhaul [infra-estrutura de tráfego de dados em banda larga] nas metas de universalização do STFC, viabilizada pelo decreto 6.424, de 2008, continua sendo o principal alvo de disputa entre a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), as concessionárias de telefonia fixa e as entidades de defesa do consumidor. 

As metas de universalização do PGMU devem ser cumpridas pelas empresas que recebem concessão para exploração do serviço telefônico fixo em regime público. Elas são um dos instrumentos que o Estado utiliza, em razão da relevância social deste serviço, para que a exploração privada garanta amplo acesso da população a este e a eficiente utilização do dinheiro público, visto que as concessionárias desfrutam de incentivos da União, do direito à cobrança da assinatura básica e da possibilidade de acesso a fundos públicos destinados à universalização do setor.

Contudo, os últimos decretos aprovados para atualização do PGMU, bem como as propostas da Anatel para atualização do plano presentes na Consulta Pública nº 10, não representam, de acordo com entidades de defesa do consumidor, a melhor forma de garantir o interesse público na prestação deste serviço. Ao fim e ao cabo, as propostas em voga e as mudanças propostas pela Anatel permitem que as concessionárias, na maioria das vezes, tenham lucros exorbitantes, sem que isso seja repassado na forma de contrapartidas à população e sem fiscalização quanto ao cumprimento das metas de qualidade e universalização.

Regulamentação ilegal  

Em 2008, uma inusitada mudança no PGMU, a troca da metas de universalização de Postos de Serviço de Telecomunicações (PSTs) por backhauls desencadeou uma discussão em torno da legalidade do Decreto 6.424/08, que instituiu a alteração.  A polêmica reaparece em boa parte das 185 propostas apresentadas na Consulta Pública nº 10, que trata da atualização do PGMU vigente até 2010.

Para a Pro-Teste, uma das entidades de defesa do consumidor que moveu ação civil pública para discutir a legalidade da troca de metas do PGMU, esta substituição é o problema central da consulta. Segundo Flávia Lefèvre, advogada da entidade, ela fere o Artigo 86º da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), que determina a exploração exclusiva, por parte das concessionárias, dos serviços de telefonia fixa, não sendo possível, portanto, a troca de metas por um serviço diferente do objeto da concessão.

A alteração é problemática também porque o backhaul, além de não ser da mesma natureza das redes de STFC, não é um serviço, é uma infra-estrutura de suporte à prestação dos Serviços de Comunicação Multimídia (SCM), sendo, portanto, desnecessária à execução do serviço de telefonia fixa. Diferentemente do STFC, o SCM funciona em regime privado. Desta maneira, a inclusão nos contratos de concessão da STFC das obrigações de implantação desta infra-estrutura que servirá a outros serviços será uma “justificativa para a manutenção da cobrança de altas tarifas para a assinatura básica da telefonia fixa. O acesso à este serviço no Brasil ainda é muito baixo porque os cidadãos das classes C, D e E não conseguem pagar a taxa de R$ 40 da assinatura básica. Isso é um desrespeito aos princípios da universalização e da garantia da concorrência, pois as concessionárias têm subsidiado a implantação de redes voltadas para outros serviços com a tarifa do STFC”, diz Lefèvre.

Ainda segundo a advogada, “a estrutura física do STFC já está universalizada, o que falta é criar condições para que as pessoas possam pagar pelo serviço de telefonia, que atualmente representa praticamente 10% do salário mínimo”. Como parte da manutenção da assinatura básica é justificada pela expansão da infra-estrutura, o preço da mensalidade, que poderia ser de R$ 14, é de R$ 40, sendo que a parte referente à expansão da infra-estrutura não está sendo mais usada para fins de telefonia fixa (já universalizada na oferta) e sim para fins de expansão do backhaul, sem que as pessoas que pagam por essa assinatura tenham, necessariamente, acesso a esse tipo de conexão.

Como o backhaul é uma infra-estrutura que chega apenas à entrada das cidades, o acesso pelos cidadãos ainda depende da formatação de um mercado de prestação do acesso à última milha. Para Levèfre, “essa mudança de metas, além de ser ilegal, pois viola vários dispositivos da LGT, inviabiliza a expansão do acesso à telefonia fixa, visto que a redução do valor empregado na implantação do backhaul, poderia ser reduzido da assinatura básica ampliando o acesso”.
 
Backhaul?

Outro problema que está posto é a falta de definição pela Anatel quanto aos elementos que compõem o backhaul. Esta indefinição contribui para a confusão que existe no processo de atualização do PGMU. Preocupado com esta questão, o pesquisador Gustavo Gindre fez a seguinte contribuição à Consulta Pública nº 10: “a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), por má fé ou incapacidade técnica, continua estimulando a confusão sobre o conceito de backhaul, que passou a ser vital tanto para o futuro da cobertura de banda larga no país quanto para a definição dos bens reversíveis à União ao final dos contratos de concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC).”

Longe de ser uma posição contra a ampliação do acesso à rede de infra-estrutura para banda larga, a postura defendida pelas entidades de defesa do consumidor tenta tornar legais e claras as regras das concessões para que a população e a União não saiam perdendo na negociação. Contudo, é necessário que, para isso, a legislação deixe claro o que é, de fato, o backhaul, como vão se dar os investimentos neste setor e como o poder público vai fiscalizar o cumprimento das metas estabelecidas para a exploração desse serviço.

Para o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec), o acesso à internet em banda larga deve ser ampliado. O problema é a forma como estas metas estão sendo impostas às concessionárias, sem que constem no contrato de concessão, o que pode deixar uma brecha e causar um prejuízo à população. “Como vão ser feitas as fiscalizações, como o poder público vai cobrar das concessionárias o cumprimento das metas de backhaul se o contrato firmado com elas é de telefonia fixa?” questiona Estela Guerrini, advogada do Idec.

Para Flávia Levèfre, a exploração do backhaul deve ser transformada também em serviço público e devem ser concedidas outorgas de exploração a partir do regime público, pois, assim como a telefonia fixa, a banda larga representa um serviço essencial e de interesse coletivo e deve ser universalizada, mas, sob seus próprios contratos e suas próprias metas. “Da forma como está [a proposta da consulta], as empresas que foram vendidas com a privatização do Sistema Telebrás com preço referente à exploração de um serviço hoje lucram com a exploração do grande filão do mercado de forma ilegal e, pior, em condições extremamente privilegiadas em relação às empresas competidoras, que não conseguem explorar em condições isonômicas os serviços de telefonia fixa e de comunicação de dados, hoje dominados em 83% e 72%, respectivamente, pelas concessionárias.”

Reversibilidade

Outra disputa presente nas discussões da consulta pública é sobre a reversibilidade do backhaul à União após o fim do contrato de concessão. Por conta da falta de clareza e ilegalidade de ação, não estava garantido nos contratos, segundo o Idec e a Pro-Teste, a reversibilidade do que foi construído de infra-estrutura de banda larga durante esse período em que as concessionárias deixaram de investir na universalização dos PSTs e passaram a investir no backhaul.

“A estrutura construída para expansão do backhaul integra a relação de bens reversíveis à União. Devemos ter toda a certeza de que isso não vai ficar em domínio das concessionárias”, afirma Estela Guerrini. Uma liminar concedida pela 6ª Vara da Justiça Federal de Brasília e confirmada pelo Tribunal Regional Federal (TRF) na ação judicial movida pela Pro Teste suspendeu por cinco meses os efeitos dos aditivos aos contratos de concessão da telefonia fixa, firmados após a reformulação PGMU.

Apesar da liminar ter sido suspensa no dia 17 de abril, a entidade considera a causa vitoriosa, pois, com a suspensão dos aditivos, a Anatel foi obrigada a reformular o contrato deixando desta forma claro que o backhaul é um bem reversível. “Agora ficou claro que a rede que será construída com recursos da assinatura básica e Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust) é patrimônio da União e será devolvida ao final dos contratos de concessão”, diz a matéria publicada na página da organização.

Críticas à Anatel

A principal crítica das organizações de defesa do consumidor à Anatel, além da não definição dos elementos que compõem o backhaul, está na falta de um modelo de custos para que as tarifas cobradas pelos serviços oferecidos pelas concessionárias sejam definidas em bases justas e garantam a modicidade tarifária e a universalização. O modelo de custos, assim como medidas de desagregação de redes, entre outras, já deveriam estar em vigor desde janeiro de 2006, ocasião em que foram prorrogados os contratos de concessão que só se encerram em 2025. "Porém, já estamos na época de revisão do contrato e a Anatel não conseguiu sequer fixar as tarifas de interconexão com segurança e equilíbrio", diz Lefévre.

Para tanto, a Anatel pôs em andamento uma nova consulta pública para definir a revisão qüinqüenal dos contratos de concessão do STFC, a revisão do Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ) e a revisão do Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU), para o período de 2011 até 2015.

Mas, segundo Flávia Lefèvre, a chance para iniciar a mudança na proposta da Anatel para a nova consulta aberta, que é o contrato de concessão, não muda nada. “O que me pasmou nessa nova consulta pública é que as mínimas propostas apresentadas à sociedade não consideraram os enormes ganhos que as concessionárias vêm usufruindo em prejuízo do consumidor, há anos. Inclusive o benefício que estão tendo de prestar serviços diferentes da telefonia fixa que são proibidos por lei”, argumenta.

O novo processo de Consultas Públicas da Anatel sobre o STFC, para os quais são referentes às Consultas Públicas de nº 11, 13 e 14, estão no período de realização das audiências nos estados, que acontece até o final de maio. Estão sendo realizadas audiências em seis capitais: Manaus, Salvador, São Paulo, Rio de Janeiro, Brasília e Florianópolis (ver agenda ). Contribuições ao processo podem ser enviadas também pela internet na página eletrônica da Anatel, através do Sistema Interativo de Acompanhamento de Consulta Pública.

A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) decidiu por um fim à guerra judicial em torno das mudanças no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU). A agência decidiu propor, nesta terça-feira (20), a reinserção da cláusula contratual que garante explicitamente que a infraestrutura de banda larga – implementada no lugar dos antigos postos de serviço de telecomunicações (PST) – seja considerada um bem público e, assim, evitar o risco de ser apropriada pelas concessionárias ao fim dos contratos de concessão da telefonia fixa.

A cláusula havia sido retirada ao fim do processo de revisão dos contratos de concessão, alterados no início de 2008. Esta foi a principal motivação da Associação Brasileira de Defesa do Consumidor (ProTeste) para entrar com o pedido de liminar acatado pela juíza federal Maria Cecília de Marco Rocha, da 6ª Vara do Distrito Federal. Desde então, a Anatel e a Advocacia Geral de União (AGU) tiveram um agravo e um pedido de suspensão da liminar negados na segunda instância, por meio do desembargador Souza Prudente e do presidente em exercício Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Antônio Ezequiel.

Na manhã desta terça-feira, o conselheiro Antônio Bedran esteve reunido com executivos da Oi, Telefônica, CTBC e Sercomtel. O único presidente de companhia que esteve no encontro foi Antonio Valente, da Telefônica. Ao termino da reunião, nenhum representante das companhias falou com a imprensa.

Segundo Bedran, as concessionárias terão prazo de 48 horas para analisarem as mudanças propostas pela agência. "A Anatel quer colocar explícito o que entendia como implícito nos termos aditivos dos contratos", afirmou. Está prevista para a próxima quinta-feira (22) uma nova reunião com os representantes das companhias na tentativa de consolidar as mudanças.

Bedran considera desnecessária a realização de nova consulta pública para legitimar a inclusão da cláusula de reversibilidade nos contratos. "Não temos que realizar nova consulta pública porque esta proposta já foi discutida e estava prevista na consulta anterior", argumenta o conselheiro. Ele acredita que a inclusão da cláusula seja suficiente para derrubar a liminar imediatamente.

A juíza substituta federal da 6ª Vara do Distrito Federal, Maria Cecília de Marco Rocha, expediu liminar contra as mudanças no Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) que garantiria às concessionárias de STFC (telefonia fixa) a implementação do backhaul ao invés da instalação dos antigos Postos de Serviço de Telecomunicações (PSTs). A decisão atende à Associação Brasileira de Defesa do Consumidor (Pro-Teste), que teve negado o primeiro pedido de liminar no início do ano.

A requerente do processo é a representante da entidade e membro do Conselho Consultivo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a advogada Flávia Lefèvre. A principal alegação é de que as concessionárias de STFC consideram o backaul um bem irreversível e, por isso, vão se beneficiar de recursos público para montar uma infra-estrutura privada pra si. A liminar foi expedida na última sexta-feira (14).

O consultor jurídico do Ministério das Comunicações, Marcelo Bechara, afirmou que vai questionar judicialmente a decisão no Tribunal Regional Federal. "Vamos recorrer junto com a Procuradora da União, órgão da Advocacia Geral da União (AGU), para derrubar esta liminar. A argumentação é confusa e impede que o benefício da banda larga chegue à população que não dispõe do serviço", disse o consultor do Minicom.

Bechara considera que a decisão da juíza atende apenas aos interesses das concessionárias que não se vêem obrigadas a levar o backhaul, nem os PSTs as localidades sem cobertura do serviços de STFC e SCM (internet em banda larga). Ele também rebateu as críticas sobre a irreversibilidade dos bens. Segundo Bechara, a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) garante que o backhaul é um bem reversível por ser considerado um serviço de STFC de caráter público.

Para Bechara, mesmo se o Minicom for impedido de reverter a decisão, a obrigação de levar a banda larga às 55 mil escolas públicas do país continua existindo. Segundo ele, a liminar suspende somente o efeito do decreto que trata das metas de universalização e não muda o que é estabelecido pelos contratos que prevêem implementação da banda larga nas escolas. “Tecnicamente, as concessionárias podem encontrar dificuldades por não contar com o backhaul, mas judicialmente uma coisa não tem nada a ver com a outra”, esclareceu.

A decisão de tutela antecipada concedida pela 6ª Vara do Distrito Federal suspendendo a troca de Postos de Serviços de Telecomunicações (PSTs) por backhaul, conforme previsto no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU), não afeta de maneira alguma o programa Banda Larga nas Escolas, explica o consultor jurídico do Ministério das Comunicações, Marcelo Bechara. Para Bechara, ainda que a universalização do backhaul e o programa de banda larga nas escolas sejam políticas públicas de inclusão digital, são dois projetos independentes, baseados em aditivos contratuais diferentes: enquanto as obrigações de backhaul estão no aditivo ao contrato de concessão, o programa de banda larga está no aditivo do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM). Ainda segundo o consultor, se as empresas não tiverem backhaul nas cidades para cumprir as metas do Banda Larga nas Escolas, cabe a elas encontrar uma alternativa.

Para Marcelo Bechara, a decisão da juíza Maria Cecília de Marco Rocha é boa para as empresas e ruim para o consumidor, pois interrompe um programa que trazia benefícios para a sociedade sem restabelecer a obrigação dos PSTs. "É grave que se paralise completamente uma obrigação na espera de uma decisão judicial sobre a reversibilidade do backhaul. Não existe nenhum prejuízo a que se mantenha o programa, pois não haveria dano irreparável", explica Bechara.

Ele também questiona a argumentação em que a juíza se baseou para conceder a tutela antecipada. "As empresas, quando colocaram dúvidas sobre a reversibilidade, o fizeram em uma consulta pública. Consulta pública serve para que as empresas digam o que querem. Mas o que vale efetivamente é a posição da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), e esta posição é clara: backhaul é bem reversível", diz o consultor jurídico.

O consultor jurídico lembra que existe uma grande complexidade nos temas relacionados ao direito de telecomunicações e que muitas vezes isso pode atrapalhar o julgamento preciso. "Por isso, o governo, através de sua procuradoria, apresentará o recurso assim que for notificado.”

Bechara lembra que não existe nem a possibilidade de a Anatel reiterar a reversibilidade do backhaul. "A juíza não pediu isso na sua decisão. Ela disse que é ela quem vai decidir sobre a reversibilidade e que, até lá, a troca de PSTs por backhaul está suspensa. Ou seja, é uma decisão conservadora que não trará nenhum benefício para a sociedade. Ao contrário, só beneficia as empresas.”

Ele lembra que é estranho que uma associação de defesa do consumidor, como a ProTeste, tenha feito o pedido nestes termos. "Se quiserem conversar sobre isso, podemos esclarecer quais os benefícios do backhaul.” Bechara lembrou que a sua posição, também já manifestada publicamente, é que backhaul é indiscutivelmente parte dos bens reversíveis.