As mudanças que o Ministério das Comunicações pretende fazer no texto do Plano Geral de Outorgas (PGO) elaborado pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) não devem ficar apenas na reinclusão do conceito de STFC, ausente na proposta da reguladora. O ministro Hélio Costa disse nesta quarta-feira (5), que alguns artigos devem ser retirados do texto por fazerem referência a exigências já previstas na base legal do setor. Assim, o Minicom deverá fazer basicamente quatro mudanças no texto da Anatel:

* Inclusão do conceito detalhado do STFC, repetindo o artigo 1º do PGO em vigor (sugestão na mesma linha já foi feita pelo Conselho Consultivo da Anatel)

* Retirada do artigo sobre o unbundling, pois a medida já está prevista na LGT;

* Retirada da exigência de abertura do capital das concessionárias porque essa regra consta do edital de desestatização do setor de telecomunicações; e

* Alteração do artigo 7º, que reforma a exigência de cumprimento das metas de universalização. A idéia do Minicom é tornar o texto mais aderente ao decreto de trocas de metas do Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU), que incluiu como obrigação o investimento em backhaul (o Conselho Consultivo também fez sugestão nesse sentido).

Sobre a alteração do artigo 7º, o Minicom não detalhou como ficará a redação final. Talvez o ministério opte por retirar o termo "banda larga" inserido pela Anatel na exigência de cumprimento do PGMU, segundo fontes ministeriais. O texto do PGO ainda não chegou oficialmente no Minicom, mas a expectativa do ministro é que a proposta possa ser encaminhada à Presidência da República até a sexta-feira.

Contrapartidas fora do PGO

O ministro Hélio Costa disse ainda que está preocupado com a questão social e que sua equipe está analisando a possibilidade de inclusão de contrapartidas à união de empresas com este foco. "Não queremos que alguém diga: 'O ministério viu tudo, mas deixou de se lembrar que ele tem preocupações sociais também'", afirmou o ministro.

Essa idéia, no entanto, não deve provocar mudanças no texto do PGO. A proposta do ministério, segundo esclareceu uma fonte, é analisar possíveis contrapartidas sociais que poderão ser negociadas com as concessionárias durante a análise de atos de concentração, e não no Plano Geral de Outorgas, como deu a entender o ministro.

Em termos práticos, o governo sinaliza que, ao analisar a anuência prévia para a compra da Brasil Telecom pela Oi, será colocada à mesa de discussões a implementação de contrapartidas sociais, além de eventuais remédios para equilibrar a concorrência. O Minicom ainda está pensando quais seriam estas contrapartidas, mas há um entendimento de que elas não poderão ser simplesmente impostas às concessionárias, mas sim negociadas.

Método parecido já tem sido usado pela Anatel na validação de licenças de TV paga para concessionárias de STFC. Apesar de não ser uma obrigação, as concessionárias têm aceitado distribuir kits multimídia em escolas públicas ou entidades sociais como contrapartida à autorização da agência reguladora.

A advogada Flávia Lefèvre, do ProTeste e representante dos usuários no Conselho Consultivo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), acredita que o governo não está preparado para julgar os atos de concentração no setor de telecomunicações. Na terça-feira (4), ela assinou uma representação – em nome da Frente de Defesa dos Consumidores de Telecomunicações – entregue ao Ministério Público para que sejam apuradas possíveis irregularidades cometidas em dois processos: alteração do Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU), que permitiu a troca de obrigações dos Postos de Serviços de Telecomunicações (PSTs) pelo backhaul de banda larga, e mudanças no Plano Geral de Outorgas (PGO), que autoriza a aquisição da Brasil Telecom pela Oi.

"Está claro que há a intenção do governo em viabilizar a fusão sem se preocupar que haja a concentração do mercado de telecomunicações. Além disso, a Anatel demonstrou que não está preparada para centralizar as decisões sobre as fusões", afirmou Flávia. Segundo ela, não há possibilidade de o Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) reverter a decisão da agência. "Ele vai analisar somente a fusão em si. Quanto à legitimidade, cabe ao Ministério Público.”

Flávia disse que o envio de questionamentos à Justiça era cogitado deste abril, quando as entidades de defesa do consumidor enviaram um ofício ao Ministério das Comunicações, à Anatel, ao Tribunal de Contas da União (TCU) e ao Cade. Na ocasião, era feito um alerta sobre os riscos de concentração de mercado e intervenção excessiva das empresas nas políticas do setor de telecomunicações. A representação foi endereçada ao procurador-geral da república Paulo José Rocha Júnior.

Segundo a advogada do ProTeste, a representação judicial tem o objetivo de provocar o MPF a analisar as bases legais nas quais ocorreram os processos de mudanças do PGMU e do PGO. Além frisar a possibilidade de a Anatel e o Minicom ferirem os artigos 10 e 11 da lei de improbidade administrativa, o documento remete a vários dos questionamentos apresentados por Flávia na leitura do seu voto contrário ao relatório do PGO, durante a reunião do conselho consultivo na segunda-feira, 3. Em especial, os argumentos de que o novo PGO infringe o artigo 86 da LGT, sobre os limites impostos às concessionárias em suas áreas de atuação, e afronta aos princípios constitucionais da legalidade e impessoalidade dos agentes públicos.

Ao ser questionada sobre a impossibilidade da Justiça reverter a proposta do PGO, por considerar que o trâmite foi legal, Flavia responde: "Se o Ministério Público achar que está tudo certo, lamentamos. Pois nós (entidades de defesa dos consumidores) cumprimos o nosso papel", concluiu.

A batalha judicial contra a mudança no Plano Geral de Outorgas (PGO) teve início nesta terça-feira (4). Hoje, o Movimento Defenda São Paulo e o Indec Telecom – que integram a Frente dos Consumidores de Telecomunicações -, apresentaram uma representação no Ministério Público Federal (MPF) contestando a legalidade da reforma e levantando suspeitas de improbidade administrativa contra a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e o Ministério das Comunicações. A denúncia foi entregue em mãos ao procurador da República Paulo José Rocha Júnior pela advogada que representa as partes, Flávia Lefèvre.

A advogada, que também é representante das entidades de defesa do consumidor no Conselho Consultivo da Anatel, listou na representação várias ações da Anatel para embasar a tese de que a agência, em parceria com o ministério, agiu à margem da lei. O cerne da denúncia está na proposta de compra da Brasil Telecom pela Oi, considerado o fato catalisador da reforma no PGO.

Ao mexer na regulação com o propósito de tornar legal, em última instância, a criação da BrT-Oi, a Anatel teria infringido o princípio da impessoalidade, um dos pilares do exercício da função pública, diz a advogada.

Apesar de o pedido para a mudança nas regras do setor ter partido da Associação Brasileira de Concessionárias de Telefonia Fixa Comutada (Abrafix), a motivação contida na carta da associação das concessionárias deixaria claro o interesse empresarial da reforma. Na carta, a Abrafix justifica o pedido alegando, entre outras coisas, a tendência de convergência de plataformas no setor.

"Importante destacar que o vício não decorre do fato de o Ministro ter atendido a demanda de entidade representativa, mas do fato de que a pretensão apresentada pela Abrafix aponta para um caminho ilegal e que não contribui para solucionar os maiores problemas atuais do setor de telecomunicações", pondera a advogada. Os principais itens que precisam de solução seriam a falta de concorrência efetiva no setor, as altas tarifas, a má qualidade do serviço e a baixa densidade do STFC. Ao permitir o aumento da concentração, o novo PGO reforçaria estas falhas no modelo das telecomunicações.

Satiagraha

O fato de a constituição da BrT-Oi estar sendo investigada pela Polícia Federal dentro da Operação Satiagraha é usado como reforço das denúncias contra a reforma. A futura chancela ao negócio depois da edição do novo PGO infringiria outro item da Lei de Improbidade Administrativa, especificamente o que trata da obrigação de zelar pelo patrimônio público. "O processo de criação da 'supertele' implica a desistência de inúmeras ações judiciais movidas por acionistas da Brasil Telecom contra empresas do Grupo Opportunity e contra Daniel Valente Dantas, com intuito de retomar capital, segundo alega, desviado ilicitamente da empresa, com lesão a direitos dos acionistas, especialmente dos Fundos de Pensão."

Por ser uma concessionária de serviços públicos, a manobra entre os acionistas para permitir a venda da BrT para a Oi pode ser considerada, na opinião das associações, como potencialmente lesiva para o patrimônio público. Até porque os bens das concessionárias são reversíveis à União ao final da concessão.

Backhaul

Tema de uma ação civil movida pela Pro Teste, a mudança do Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU) para inclusão dos investimentos em backhaul volta ao debate. As entidades de defesa do consumidor associam os dois movimentos do governo – alterações do PGMU e do PGO – argumentando que, ao final da reforma, restará a constituição de uma empresa com alta concentração de mercado e capaz de centralizar a oferta de vários serviços, em destaque a telefonia e a oferta de banda larga.

O caminho para evitar essa alta concentração estaria, na opinião da advogada, na adoção das contrapartidas sugeridas pelo conselheiro Pedro Jaime Ziller e que foram rejeitadas por 3 votos a 2 no Conselho Diretor. A separação em empresas distintas da oferta do SCM e do STFC, idealizada por Ziller, também atenderia aos preceitos da Lei Geral de Telecomunicações (LGT). Em seu artigo 86, a lei determina que as concessionárias devem operar exclusivamente o STFC (telefonia fixa).

A rejeição às contrapartidas teria tornado o texto ilegal e reforçado as irregularidades constatadas pelas associações na reforma do PGMU. Para Flávia Lefèvre, a mudança nas metas fere o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão em desfavor dos usuários e da União, na medida em que não estaria plenamente comprovada a correspondência de valores entre a não implantação dos Postos de Serviços de Telecomunicações (PSTs) e a inclusão do backhaul no PGMU.

Intimações

O Movimento Defenda São Paulo e o Indec Telecom pedem a intimação de todos os conselheiros diretores da Anatel e ainda dos superintendentes de Universalização, Enilce Nara Versiani, e de Serviços Públicos, Gilberto Alves. Se a representação das entidades for acolhida, o MPF abrirá inquérito para investigar as irregularidades apontadas pela advogada, o que pode resultar em uma denúncia formal contra a diretoria da Anatel e até mesmo o ministro das Comunicações, Hélio Costa.

Ao longo do rápido processo de revisõa do Plano Geral de Outorgas (PGO), o Conselho Consultivo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) foi o principal espaço de discussão crítica sobre o tema, sendo palco de questionamentos sobre suas motivações e sobre o mérito de suas propostas. O órgão promoveu vários debates com os mais diversos agentes interessados, das associações de operadoras de telecomunicações aos órgãos de defesa do consumidor.

Com a votação da proposta final do Conselho Diretor [saiba mais ], concluída há cerca de dez dias, coube ao Conselho Consultivo emitir sua opinião definitiva antes do envio do projeto ao Executivo Federal para elaboração da redação final a ser publicada na forma de Decreto Presidencial. Após mais de seis horas, os integrantes do órgão aprovaram nesta segunda-feira (3) o voto do relator Walter Faiad de Moura com algumas modificações.

Na versão que deixa a Anatel e parte para a apreciação do Ministério das Comunicações, prevaleceram os interesses das concessionárias de telefonia fixa em detrimento dos apelos críticos das entidades de defesa do consumidor ou mesmo das propostas de contrapartidas dos pequenos operadores. "Foi um resultado conservador, que não inova em relação ao que já havia sido aprovado e que incorpora pouco ou quase nada das críticas das entidades da sociedade civil", analisa o conselheiro José Zunga, que votou favoravelmente à versão de Faiad.

O texto aprovado pelo Conselho Consultivo mantém praticamente todos os artigos da versão do Conselho Diretor. As únicas duas inserções do relator foram a definição do serviço de telefonia fixa, que havia sido retirada na redação votada pela direção da agência, e o prazo para aprovação do Plano Geral de Metas de Competição em até um ano, ao invés dos dois anos estabelecidos no Plano de Atualização dos Regulamentos de Telecomunicações (PGR).

As críticas e pedidos de contrapartidas, por várias vezes apresentados nas audiências do colegiado, foram registrados no relatório mas não incorporados nem no texto do PGO, nem nas recomendações adicionais feitas no parecer. "Foi dito aqui por inúmeros segmentos da sociedade que havia motivação casuística, que todo este processo se movia para o atendimento de questão específica [a viabilização legal da fusão entre Brasil Telecom e Oi]. E este posicionamento que foi gritado não foi colocado neste voto. Por quê?", questionou Flávia Lefévre, ocupante da cadeira dos usuários que, junto com Ricardo Sanchez, representante dos pequenos provedores, apresentou voto em separado contrário ao relatório de Faiad.

O relator não deu maiores justificativas e limitou-se a dizer que optou por um voto "enxuto e seco". "O plano não pode se tornar um depositório dos reclames, pois estes entrariam em outros instrumentos de regulação", argumentou. Esta foi a justificativa dada por integrantes do Conselho Diretor para derrubar a proposta de separação empresarial apresentada pelo relator do processo naquele órgão, Pedro Jaime Ziller. No entanto, Walter Faiad apresentou algumas recomendações surpreendentemente externas ao escopo do PGO.

Críticas aos provedores de Internet

A mais polêmica foi que as operadoras de telefonia fixa sejam proibidas de explorar os serviços de autenticação e autorização de acesso à internet ou, em outras palavras, que uma detentora da rede de STFC pudesse também manter um provedor de internet próprio. A intenção era incentivar a atuação de pequenos e médios provedores em cima das redes das concessionárias.

O tema ensejou discussões ásperas já desde antes da apresentação formal do relatório de Faiad. Recém-nomeado integrante do Conselho Consultivo, ocupando uma das cadeiras do Ministério das Comunicações, Átila Souto criticou fortemente a figura dos provedores dizendo que, na banda larga, tecnologicamente não há mais a necessidade de pagar para que um ente fizesse a autenticação do acesso à internet.

Ricardo Sanchez respondeu também em tom duro. "O que não faz sentido não é o provedor, mas a concentração de mercado e verticalização da oferta de serviços e acabar com direito de escolha do consumidor", afirmou, citando os problemas não resolvidos do setor.

No fim do processo de discussão, esta única "novidade" incluída no texto por Faiad foi derrubada a pedido dos representantes do Ministério das Comunicações. Segundo o consultor jurídico da pasta, Marcelo Bechara, não seria correto incluir uma recomendação que tratasse de um tema ainda pouco amadurecido no Conselho Consultivo.

Acréscimos

O pleno do Conselho Consultivo também incluiu algumas recomendações apresentadas por José Zunga. A primeira foi que a Anatel proponha às concessionárias um termo para resolver problemas e debilidades dos terminais telefônicos públicos. Zunga, ex-presidente da Federação Interestadual dos Trabalhadores em Empresas de Telecomunicações (Fittel), também conseguiu votos favoráveis à sugestão de que as empresas concessionárias de STFC atendam os usuários com mão-de-obra diretamente contratada. O objetivo é combater a prática de terceirização, cada vez mais comum entre as empresas. 

Com uma postura bastante cautelosa diante da relatoria do Plano Geral de Outorgas (PGO), no Conselho Consultivo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Walter Faiad, preferiu não fazer muita polêmica em torno do seu parecer. Tanto que ao tocar nos artigos controversos do plano, como o é, por exemplo, o artigo 6º, que trata da transferência de concessão, Faiad manteve a redação e o teor adotados pelo Conselho Diretor da agência.

O parecer do relator foi divulgado nesta sexta-feira (31), durante a realização da reunião do colegiado, em Brasília, para debater o PGO entre seus membros. Na segunda-feira (3/11), o conselho irá votar sua opinião sobre o plano.

Ele também manifestou em seu parecer que numa eventual fusão da Oi com a Brasil Telecom, os níveis de qualidade dos produtos finais a serem entregues ao consumidor deverão ser mantidos dentro dos padrões atuais. O relator descartou a possibilidade de a supertele vir a apresentar algum retrocesso nesta fase.

Faiad destacou algumas recomendações que não são necessariamente condicionantes para o prosseguimento do PGO, mas que, na sua visão, deveriam ser levadas em consideração pelo Executivo, no caso, pelo Ministério das Comunicações. Entre as recomendações destacam-se:

a) Reforço e aparelhamento da fiscalização da Agência e dos Pados (Procedimento de Apuração de Descumprimento de Obrigações), submetendo-os a um procedimento administrativo mais ágil e capaz de promover a recuperação de débitos, já realizados no âmbito administrativo;

b) Que as concessionárias do STFC atendam às metas de compartilhamento de centrais de pontos de controle e presença de interconexão, desagregação de elementos de rede com precificação transparente, desagregação total de elementos e venda de capacidade de rede (line sharing), tudo na forma da regulamentação editada pela Agência;

c) Adequação do PGMQ (Plano Geral de Metas de Qualidade) à percepção real de satisfação do consumidor, tomando-se como base os procedimentos adotados pelo Departamento Nacional de Defesa do Consumidor PDC/MJ);

d) Que uma eventual empresa resultante de aquisição a partir do novo PGO mantenha, objetivamente, pelo menos, os padrões de qualidade da que melhor se posicionar (dentre as duas), inclusive quanto aos procedimentos de atendimento, níveis de reclamação, sempre em vias de aprimorá-los;

e) Considerando o ambiente de competição, as concessionárias do STFC ficam proibidas de explorar, em sua área de concessão, o serviço de autenticação de usuário e autorização de acesso à Internet, devendo ainda oferecer aos provedores, a preços e condições de mercado, acesso às redes de telecomunicações de suporte necessárias à prestação do serviço ao público geral; e

f) Na forma do artigo 9º, propor que o PGMC (Plano Geral de Metas de Competição) seja editado em prazo não superior a um ano, a se contar da publicação do PGO.

Por fim, embora não faça parte da redação do PGO, mas aproveitando a revisão do plano, Faiad [recomenda], expressamente,que a Anatel, sob o crivo do Ministério Público Federal, aprimore seu aparato físico e humano. Neste quesito, inclusive, o relator do Conselho Consultivo recomenda ainda que a Agência retome o conceito de modicidade tarifária e promova o acesso de consumidores de baixa renda aos serviços de telefonia fixa.