Muito se fala do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, especialmente nos momentos em que o governo estuda a imposição de novas obrigações às concessionárias. De fato, há uma previsão contratual de que as companhias não são obrigadas a arcar com obrigações que ultrapassem a remuneração obtida com a licença de STFC [telefonia fixa]. O que nem sempre é lembrado é que este equilíbrio tem mão dupla e a União também pode mexer nas tarifas caso a concessão esteja dando mais retorno do que o necessário para a operação do serviço e cumprimento das metas, salvaguardada a remuneração justa às empresas.

Dentro desta lógica, a liminar conseguida em novembro pela associação de defesa dos consumidores Pro Teste acabou criando uma situação um tanto inusitada no setor. Há pelo menos dois meses, as concessionárias estão praticando uma tarifa ajustada para um conjunto de metas de universalização, sendo que uma das obrigações está suspensa pela liminar que invalidou provisoriamente a vigência da implantação do backhaul.

Essa situação, em princípio, exigiria uma revisão tarifária seguindo o mesmo espírito do equilíbrio econômico-financeiro do contrato tão invocado pelas empresas. Mas, neste caso, a revisão seria para reduzir a tarifa cobrada dos clientes do STFC, mesmo que a mudança seja provisória. Este aspecto, inclusive, é a base da ação apresentada pela Pro Teste e que gerou a liminar. A associação defende no processo o fim das metas de universalização para que as tarifas possam ser reduzidas, permitindo aos consumidores o real acesso às telecomunicações.

A suposta necessidade de revisão das tarifas está no fato de que, com a liminar, não existe na prática nem a obrigação de implantação dos Postos de Serviço de Telecomunicações (PSTs) nem do backhaul, que substituiu essa exigência no Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU). Com a edição do Decreto 6.424/2008, a meta de instalação dos PSTs deixou de existir, colocando em seu lugar a ampliação da infraestrutura de banda larga. A liminar, por sua vez, não invalidou o decreto, mas suspendeu a vigência dos aditivos contratuais que efetivavam a inclusão do backhaul como meta de universalização. Assim, nenhuma das duas metas está efetivamente em vigor.

Reajuste extraordinário

Um outro aspecto sobre o eventual desequilíbrio do contrato em desfavor à União é que, desde 2003, a meta dos PSTs deixou de ser uma exigência. Isso porque o Ministério das Comunicações, no processo de negociação da troca de obrigação, suspendeu sucessivamente a necessidade de cumprimento desta meta. Sendo assim, é possível avaliar que, desde 2003, as tarifas poderiam ter sido revistas pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) em um reajuste extraordinário para alinhar a receita das empresas a real necessidade de recursos para o cumprimento do PGMU.

Os reajustes extraordinários, em geral, podem ser provocados pelas partes contratuais, no caso em questão pela Anatel ou pelas concessionárias do STFC. Em comum a todos os setores regulados está a necessidade de comprovação de existência de um desequilíbrio no contrato de concessão que exija a revisão das tarifas cobradas da população. Em princípio, não há indícios de que a Anatel tenha iniciado um processo deste tipo por conta da vigência parcial do PGMU.

Fora das relações contratuais entre a União e as concessionárias, o Tribunal de Contas da União (TCU) pode provocar uma revisão desta natureza. Uma das atribuições do tribunal é exatamente acompanhar os contratos de concessão, com foco na proteção do patrimônio público. Por ocasião da análise de adiamento da consulta pública de prorrogação dos contratos de concessão, este noticiário procurou técnicos da Secretaria de Fiscalização de Desestatização (Sefid) para esclarecer a participação do TCU nessas decisões.

TCU

Foi esclarecida, na época, a necessidade de a Anatel, ao descumprir o calendário de revisão previsto nos contratos, comprovar mais tarde que os termos estavam desequilibrados econômica e financeiramente para proceder a revisão fora do prazo. Os técnicos também ressaltaram que esta é uma prática prevista e comum em outros setores, como o elétrico, que por várias vezes executou revisões extraordinárias. E que, se o TCU constatar que a Anatel não revisou contratos ou tarifas mesmo sabendo que os termos não estavam mais equilibrados, o tribunal tem atribuição para investigar a conduta da agência reguladora.

Como o adiamento da consulta acabou sendo executado, há a possibilidade de que o TCU analise se os contratos de concessão estão balanceados entre a União e as empresas. E, na falta de vigência de uma das metas de universalização, os técnicos podem ainda concluir que o equilíbrio necessário na concessão não foi respeitado.

A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) publicou nesta segunda (22/12) os documentos referentes à revisão dos contratos de concessão das operadoras de telefonia fixa (STFC). Uma novidade importante é o estudo realizado pela consultoria especializada Guerreiro Teleconsult (do ex-presidente da Anatel, Renato Guerreiro) trazendo o diagnóstico do cenário de universalização dos serviços, o cenário da competição no mercado de telecomunicações e o acompanhamento das metas de qualidade.

O trabalho da consultoria, que embasará as propostas da Anatel de alteração dos contratos, traz a análise de outros mercados e a comparação com os elementos do mercado brasileiro. A íntegra dos estudos está disponível no site da Anatel. As conclusões da Guerreiro Teleconsult são importantes não só para o setor de telefonia fixa, mas para os setores competidores, como telefonia móvel, TV por assinatura e Internet. Confira, no texto extraído do próprio relatório:

SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO PARA OS ASPECTOS RELATIVOS À UNIVERSALIZAÇÃO DO STFC

1. O caso brasileiro de universalização é modelo mundial, apesar disso ainda há desafios a serem cumpridos em especial nas áreas rurais e para população de baixa renda.

2. A universalização do serviço fixo já oferece cobertura para grande parte da população e esse processo foi complementado pela massificação do serviço móvel.

3. Entretanto a cobertura do serviço móvel ainda não atinge todo o território nacional e muitas localidades são atendidas somente por telefones de uso coletivo, fato que limita as possibilidades de massificação do acesso à Internet, mesmo em banda estreita.

4. A plataforma de telefonia pública possui vários pontos de ineficiência e se faz necessária avaliação ampla no contexto tecnológico, de convergência e de multisserviços das características e requisitos exigidos. As metas estabelecidas também merecem avaliação em função dos diferentes contextos em que o TUP é utilizado. Estimular o uso da plataforma é essencial para sua sustentabilidade, bem como, a analisar a possível sua substituição por outros serviços, particularmente nos centros urbanos. Nesse contexto e com maior motivo esta a regulamentação de TAP, cabendo ressaltar que não foram identificadas em âmbito mundial aplicações que venham a oferecer escala para produção de tais tipos de terminais, sendo que os raros casos encontrados de terminais com características similares são em realidade destinados a consultas rápidas à Internet.

5. Os gaps existentes nas pequenas localidades em áreas rurais e para a baixa renda são estruturais também presentes nos outros países, e em geral estão sendo tratados caso a caso com suporte de fundos específicos. A inclusão de tais casos em metas genéricas não é recomendada exatamente pela dificuldade de se dimensionar os recursos necessários e a sustentabilidade dos mesmos.

6. Outras regras aplicadas à competição como a interconexão de redes e a definição de valores para terminações de rede possuem grande influência na definição de formas de atendimento, por exemplo, para a baixa renda. Um caso que merece analise é dos modelos de pré-pago na telefonia fixa e na móvel.

7. Considerando que a oferta do serviço é assegurada pelas metas de universalização é necessário que a atratividade e a competitividade estejam presentes a fim de ampliar o uso do serviço. Nesse sentido as tarifas e sua estrutura, assim como, o valor agregado ao serviço básico devem ser também adequados ao interesse do consumidor.

8. O acesso a Internet exige cobertura ampla e disponibilidade e capacidades adequadas e deverá estar associado a diferentes plataformas e serviços, nesse sentido é necessário avaliar as definições vigentes de serviços, bem como, as regras para uso de rede para provimento de serviços de valor adicionado de forma a eliminar eventuais barreiras existentes.

9. A figura de bens reversíveis associada à continuidade do serviço universal não foi identificada em âmbito internacional, entretanto o mesmo conceito com regulamentação já praticada há alguns anos esta presente no setor elétrico brasileiro que pode ser uma fonte de praticas e lições aprendidas.

10.A acessibilidade a serviços de telecomunicações é elemento mencionado em praticamente todos os países pesquisados é necessário avaliar formas efetivas de evitar a criação de barreiras para as pessoas portadoras de necessidades especiais, possibilitando o uso de qualquer serviço ou terminal de usuário.

SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO PARA OS ASPECTOS RELATIVOS AO AMBIENTE COMPETITIVO

1. O contexto brasileiro de competição é similar ao encontrado em vários países de mercado maduro, apresentando, em termos gerais, os mesmo desafios.

2. As regras para estimular o uso conjunto ou a construção de redes merecem avaliação considerando os contextos: tecnológico, de convergência e de multisserviços.

3. A convergência entre serviços fixos e móveis merece avaliação no sentido de identificar e qualificar os seus impactos e as adequações regulatórias necessárias.

4. O acompanhamento do mercado de comunicações e a identificação das parcerias e empacotamentos de diferentes produtos, inclusive o serviço explorado em regime público é necessário para identificar os impactos na regulamentação por serviço vigente.

5. O impacto os serviços de valor adicionado, em especial, das aplicações denominadas comunicações eletrônicas sobre a regulamentação deve ser identificado e qualificado.

6. Os impactos de novas tecnologias e plataformas de rede sobre os serviços e o ambiente competitivo devem ser tratadas regularmente frente a sua rápida evolução.

7. O impacto das ofertas de pacotes de produtos sobre a regulamentação de estrutura tarifária, regras para avaliação e reajuste, valores de terminação de rede e de interconexão, plano de numeração, metas de qualidade, entre outros, precisam ser identificados e qualificados para possibilitar a adequação da regulamentação.

8. As consolidações globais afetaram os participantes no mercado brasileiro e o acompanhamento de tais movimentos se faz necessário a fim de assegurar a efetividade das regras nacionais.

9. A necessidade de estimular serviços como a TV por Assinatura oferece a oportunidade de formação de novas redes com capacidades e tecnologias modernas que ampliarão as possibilidades de competição.

10.A utilização de espectro como plataforma para soluções em áreas de baixa densidade demográfica e distantes dos grandes centros devem ser avaliadas aproveitando as economias de escala das soluções móveis.

11.No contexto da regulamentação dos serviços é necessário avaliar o uso dado para as outorgas do Serviço de Comunicação Multimídia SCM e dos impactos gerados para o setor de telecomunicações.

SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO PARA OS ASPECTOS RELATIVOS A QUALIDADE DO STFC

1. O contexto brasileiro de qualidade ainda possui foco fortemente influenciado por modelos utilizados pelo Sistema Telebras, cuja aplicação se presta ao acompanhamento e controle do desempenho operacional das prestadoras e não a qualidade percebida pelos usuários.

2. As metas, associadas aos diversos indicadores de qualidade, não são bem entendidos pelos usuários e, ainda, não são bem divulgados.

3. Apesar do grande volume de indicadores coletados mensalmente das diversas prestadoras, a avaliação da satisfação dos usuários não é realizada.

4. As metas de qualidade não consideram as diferentes condições de prestação dos serviços, tais como, rede própria, quantidade de usuários atendidos, abrangência geográfica e nível de competição.

5. Os mecanismos de enforcement (PADOs) se demonstram pouco efetivos para melhoria da satisfação do cliente.

6. As interrupções sistêmicas, apesar de relatadas ao Órgão Regulador, ainda não têm um indicador e respectiva meta, que permita indicar ao usuário qual é seu direito quanto ao nível máximo tolerado para tais eventos.

7. O acompanhamento da qualidade não inclui mecanismos de emergência para atuação em casos de interrupção graves ou de avaliação das capacidades dos serviços a operarem em falhas do suprimento de energia elétrica.

Na revisão dos contratos de concessão, cujos novos condicionates começarão a valer a partir de janeiro de 2011, serão previstas metas para o atendimento às áreas rurais brasileiras, anunciou hoje o superintendente de Serviços Públicos da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), Gilberto Alves, durante o 16º Encontro Tele.Síntese, promovido pela Momento Editorial.

Segundo Alves, a proposta da agência é a de estabelecer metas de atendimento para os cinco anos subseqüentes à renovação dos contratos para a instalação de serviços de voz nas áreas que estão a mais de 300 metros das atuais áreas de tarifação básica da telefonia fixa.

Segundo ele, para financiar o custo desta expansão, a agência irá criar uma tarifa diferenciada – mais alta – para o usuário que fizer a ligação para esses telefones, além de permitir o uso das plataformas móveis nesse tipo de telefone, que terá um número próprio.

Ele salientou que os novos contratos irão prever também a modernização do serviço e que as mudanças irão manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Além disso, ressaltou, deverão ser criados novos condicionantes para o Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ).

No início desta semana, uma decisão da Justiça trouxe à tona novamente a polêmica sobre a mudança das metas de universalização para as concessionárias de telefonia fixa. Em abril deste ano, o governo federal publicou o Decreto 6.424, que substituiu a obrigação das operadoras de instalar Postos de Serviços de Telecomunicações (PSTs) em todas as localidades do país pela exigência de disponibilização de uma infra-estrutura de tráfego de dados em alta velocidade (banda larga), denominada backhaul, até a entrada de todos os municípios brasileiros.

A juíza federal substituta da 6ª Vara do Distrito Federal, Maria Cecília de Marco Rocha, suspendeu o termo aditivo com as novas metas até que haja o julgamento do mérito da ação que vai definir sobre a reversibilidade do backhaul, ou seja, se após o fim do período de uma concessão, em caso de sua não renovação, esta infra-estrutura possa ser declarada como propriedade do Estado. A decisão da juíza foi motivada por uma ação do Instituto ProTeste, entidade de defesa dos direitos dos consumidores que ocupa uma das cadeiras no Conselho Consultivo da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e que, nesta instância, vinha sistematicamente criticando o acordo que resultou no novo Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU).

Segundo a juíza, a questão da reversibilidade do backhaul não está clara nos contratos atuais. Em um contrato de concessão de serviço telefônico fixo (STFC), para um bem ser reversível à União deve ser considerado essencial à prestação deste serviço. No entanto, a juíza apoiou-se em diversas manifestações de operadoras que atestam a não essencialidade desta infra-estrutura e reforçam o conseqüente entendimento de que não teria validade legal sua reapropriação após o vencimento das licenças.

Prejuízo certo

Em um terreno jurídico obscuro, argumenta a juíza, a execução das novas metas poderia trazer dois tipos de prejuízos consideráveis ao erário público. Mantida a lógica definida pelo governo e seja confirmada a reversibilidade, as empresas telefônicas poderiam pedir ressarcimento pelo fato de terem contado com este bem em seu patrimônio e por tal medida não ter sido explicitada no termo aditivo aos contratos. Na redação inicial do documento constava artigo afirmando o caráter reversível dos backhauls, mas o dispositivo foi suprimido um dia antes da aprovação da versão final.

Caso prevaleça o argumento da irreversibilidade, "o Estado terá gasto uma fortuna em recursos públicos para construir bem privado". Isso porque com a troca das metas, manteve-se o direito das operadoras de cobrança da assinatura básica, cobrada na conta de telefone para custear as metas de universalização da rede de telefonia fixa.

O valor da assinatura está hoje na casa dos R$ 40 e sua cobrança foi mantida nesta renovação de contratos. Isso permite que as empresas financiem a expansão de suas redes de tráfego de dados para utilizá-las depois com finalidade lucrativa, vendendo a capacidade dos backhauls a operadores de serviço de acesso à internet nas cidades, com dinheiro que deveria ser usado para expandir a rede de prestação de um serviço público.

Ministério contesta decisão

O mérito da decisão judicial foi criticado pelo Ministério das Comunicações. Ao noticiário “TeleTime”, o consultor jurídico da pasta, Marcelo Bechara, desqualificou a liminar emitida pela juíza por ela estar baseada nas opiniões dos concessionários. "As empresas, quando colocaram dúvidas sobre a reversibilidade, o fizeram em uma consulta pública. Consulta pública serve para que as empresas digam o que querem. Mas o que vale efetivamente é a posição da Anatel, e esta posição é clara: backhaul é bem reversível", afirmou.

Para a juíza, no entanto, a posição da agência não é clara nem sólida. No texto da decisão, ela julga contraditório o parecer da Anatel, "já que se consignou a reversibilidade e acolheram-se os argumentos em sentido contrário, calcados na tese de que o backhaul não é essencial ao STFC". O laudo técnico do órgão, ao justificar o por quê da retirada da cláusula que explicitava a reversibilidade da infra-estrura, assume que o bem foi incorporado ao serviço por ocasião das trocas das metas, sendo, portanto, algo novo. Mas toma como automática a compreensão de que ele integra o serviço de STFC.

"Não há norma ou estudo técnico especificando o que é o backhaul. Então como ele pode ser bem essencial à prestação do STFC ?", indaga Flávia Lefévre, do Instituto ProTeste e membro do Conselho Consultivo da Anatel. A entidade também foi alvo, indiretamente, das críticas do Minicom. Na avaliação de Marcelo Bechara, a iniciativa e a decorrente liminar só beneficiam as empresas, que desejariam uma decisão em favor da irreversibilidade do backhaul.

Banda larga em regime público

Em relação ao Programa Banda Larga nas Escolas, criado como grande contrapartida das concessionárias à troca das metas de universalização, Bechara afirmou que sua implantação torna-se mais difícil. Entretanto, o assessor do ministério garantiu que a suspensão das novas obrigações não significa barrar o provimento de acesso à internet a 55 mil escolas públicas previsto no projeto.

Segundo Flávia Lefévre, há um movimento de desqualificação da liminar baseado no argumento de que ela traz riscos à massificação da banda larga no país. "Os fins não justificam os meios. As politicas públicas devem ser feitas com a observância da lei e com observância do princípio da impessoalidade", responde. "Se o governo considera que o serviço de comunicação de dados, banda larga, é tão essencial, porque não o incluir entre os serviços de interesse coletivo no regime público? O artigo 18 da Lei Geral de Telecomunicações concede prerrogativa à União para fazer isso", desafia Flávia.

Outra medida que teria muito mais impacto na expansão do acesso à internet em alta velocidade, acrescenta, seria o cumprimento da diretriz expressa na LGT de desagregação das redes das concessionárias. Segundo Flávia, a medida “abriria o mercado para outros operadores e agentes e estimularia a redução do preço, bem como a melhoria da qualidade".

Ela também discorda da alegação de que a decisão da Justiça beneficia as empresas e lembra que as facilidades às concessionárias vêm sendo concedidas pelo Ministério das Comunicações e pela Anatel. Entre estas facilidades, a advogada da Pro Teste cita o prorrogamento do prazo para cumprimento das metas de universalização, a redução do número de terminais públicos a serem construídos e, agora, a garantia de as empresas custearem a expansão das redes de banda larga com a assinatura básica.

Reação conflituosa

Marcelo Bechara afirmou ao site “Telecom OnLine” que o Ministério irá entrar com recurso para reverter a decisão. "Vamos recorrer junto com a Procuradora da União, órgão da Advocacia Geral da União (AGU), para derrubar esta liminar. A argumentação é confusa e impede que o benefício da banda larga chegue à população que não dispõe do serviço". Procurada pela reportagem do Observatório do Direito à Comunicação, a assessoria da Anatel apenas afirmou que espera ser oficialmente notificada para tomar providências.

Um obstáculo à reação do governo contra a liminar é a posição das concessionárias de telefonia fixa. Embora tenham sido aliadas na articulação do acordo que resultou na troca das metas, a polêmica sobre reversibilidade opõe operadoras e Executivo Federal. Ao contrário do governo, as empresas defendem que o bakchaul não é bem reversível, já tendo manifestado sua posição na consulta pública sobre o tema realizada antes da alteração dos contratos.

Com isso, o Ministério das Comunicações pode perder um importante aliado na tentativa de garantir os termos aprovados no decreto publicado em abril. A reportagem do Observatório procurou a Associação Brasileira das Concessionárias do Serviço Telefônico Fixo Comutado (Abrafix), mas não obteve retorno.

Pesquisa promovida pelo Instituto Observatório Social de Telecomunicações (Iost) avaliou a operacionalidade dos Telefones de Uso Público (Tup's) no Brasil, a disponibilidade e preço dos cartões e a percepção dos usuários sobre o serviço. Os dados apontam a precariedade operacional dos aparelhos. Dos 1374 Tup's pesquisados, em São Paulo, Rio de Janeiro e Distrito Federal, em 23% dos telefones o usuário não conseguiu contemplar a chamada.

A situação é pior no Rio, onde esse índice atinge 39%. Em São Paulo, o indice de chamadas não completadas é de 20%, enquanto no Distrito Federal cai para 11%. A condição mais crítica foi observada no município fluminense de São Gonçalo, onde a chamada não foi completada em 54% dos aparelhos pesquisados. Os Tup's estão funcionando melhor na cidade satélite de Taguatinga, no Distrito Federal,onde 92% das chamadas foram completadas.

Segundo o presidente do Iost, José Zunga, a pesquisa mostra a situação de abandono dos Tup's."A Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) não fiscaliza e as operadoras não oferecem serviço de qualidade", disse. Ele defende que a agência obrigue as operadoras a assinarem em TAC (Termo de Ajuste de Conduta) para assegurar a malhoria do serviço, que é de grande alcance social.

Cartões

Em relação ao uso de telefones públicos, o levantamento mostra dos 1817 entrevistados nas três regiões, somente 13% recorrem diariamente ao serviço, enquanto 53% admitem apenas o uso eventual. A maioria dos entrevistados (61%) usa o Tup para ligações particulares; durante o dia (45%); e em ligações com uso de cartão (52%). Para a maioria dos entrevistados, os aparelhos estão em mau estado (67%) e apresentam algum problema (57%), principalmente por falta de sinal, mudo (40%).

Sobre os cartões telefônicos, a maior parte dos entrevistados considera o preço alto (73%) e prefere comprar os com 20 créditos (48%), seguido dos cartões de 40 créditos (37%). Metade dos entrevistados considera uma boa idéia a comercialização de cartões com menos créditos do que os atuais, sendo que 54% preferem unidades com 10 créditos.

A pesquisa ainda inclui a percepção dos usuários sobre as atribuições da Anatel. Segundo os dados, 73% dos entrevistados não sabiam que a agência tem como atribuição defender os interesses dos usuários dos serviços telefônicos.

A pesquisa foi realizada no mês de agosto, em São Paulo, Rio de Janeiro e Distrito Federal, com margem de erro em torno de 3%. Os levantamentos foram realizados pela empresa Acerte, Pesquisa e Comunicação. Em novembro e dezembro, o Iost pretende avaliar o serviço de telefonia de longa distância nacional.