A iniciativa é inédita, mas também polêmica. O Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) recomendou, por meio de um documento oficial, que o Ministério das Comunicações e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) estudem a possibilidade de implantar, no Brasil, a separação estrutural das redes de telecomunicações. Nunca antes o comitê havia tomado uma posição aberta sobre aspectos da regulamentação do setor e a carta, que foi encaminhada nesta segunda-feira (1), ao ministro das Comunicações, Hélio Costa, e ao presidente da Anatel, embaixador Ronaldo Sardenberg, é vista como uma vitória pelos representantes do terceiro setor que compõem o comitê.

A comemoração vem do fato de que houve uma grande resistência à idéia de que o grupo apresentasse qualquer tipo de demanda ao governo da parte de outros membros que compõem o CGI.br. O obstáculo transposto é a representação do próprio governo no grupo. O comitê tem uma composição mista, com representantes do governo, de entidades civis e empresas. Essa natureza tem criado tensões dentro do grupo desde o início da reforma do setor de telecomunicações, promovida pela Anatel. Enquanto os representantes do terceiro setor defendem uma atuação mais contundente do comitê na política do setor, os representantes do governo acham que este não é um papel do grupo.

Nas duas pontas

Indícios desta tensão estão na própria carta encaminhada ao governo. No documento, o consultor jurídico do ministério e membro do comitê, Marcelo Bechara, aparece como o único contrário à sugestão. Bechara explicou que não é necessariamente contra a proposta de estudar a separação estrutural. O consultor discorda da necessidade de se encaminhar um pedido desses ao ministro. “Por princípio, tem muita coisa que eu concordo nessa discussão. Sou contra o envio do documento porque não vejo efeito prático nenhum nessa carta”, afirmou a esta reportagem.

Para ele, a idéia de estudar a medida já está colocada na consulta pública do ministério para a criação de novas políticas públicas e na proposta da Anatel de um Plano Geral de Regulamentação (PGR). Bechara tem subsídios para considerar a carta inócua: como consultor jurídico do ministério, é em suas mãos que a carta irá parar depois de chegar ao gabinete do ministro Hélio Costa. E Bechara antecipa que seu parecer será de que a medida solicitada já está sendo tomada pelo governo.

Pela redução de custos

Na carta, a justificativa de sugerir a análise da separação estrutural é a necessidade de ampliar a oferta de acessos à internet no Brasil. O documento compara a infra-estrutura de telecomunicações às demais redes que existem em outros setores, como os do setor elétrico, ferroviário, rodoviário e de saneamento. E, por todos esses serviços serem tratados como monopólios naturais, é necessário que o governo adote medidas que minimizem essa situação, abrindo espaço para outras empresas.

O documento define a separação estrutural como a dissociação do provedor de infra-estrutura dos provedores de serviços, em figuras jurídicas distintas e com controle acionário também distinto, impedindo que uma empresa ofereça o serviço da outra. Note-se que a separação “de regimes” sugerida pela Anatel no Plano Geral de Outorgas (PGO) não é a mesma citada pelo CGI.br. A separação de regimes constitui apenas a criação de pessoas jurídicas diferentes para a oferta de cada serviço, mas permite que o mesmo grupo preste todos os serviços. Também não exige a criação de uma empresa “prestadora de infra-estrutura”.

O documento também considera a possibilidade de adoção de uma separação funcional, mais tênue do que a estrutural, mas que também tem como resultado a prestação independente da infra-estrutura dos demais serviços.

A fórceps

Para o coordenador geral do Instituto de Estudos e Projetos em Comunicação e Cultura (Indecs) e membro do Coletivo Intervozes, Gustavo Gindre, o simples encaminhamento da carta é considerado uma vitória das entidades não-governamentais que compõem o CGI.br. “É um marco porque é a primeira vez que o comitê gestor se posiciona sobre uma questão regulatória”, afirma Gindre, que ocupa uma das vagas do terceiro setor no grupo. “E essa posição nasceu a fórceps”, complementa.

Segundo Gindre, a resistência dos representantes do governo em encaminhar o documento não é novidade no comitê. Desde que teve início o processo de reforma nas telecomunicações, questões polêmicas – a definição do que é backhaul e se ele é reversível à União, por exemplo – têm permeado os debates do grupo, mas nunca houve maioria das partes que defendiam um posicionamento mais contundente do CGI.br.

Gindre não tem falsas ilusões de que a carta mudará o rumo das análises sobre a separação. Por enquanto, a questão está entre as ações de longo prazo previstas no PGR e o ministério tem visto a idéia com reticência. Para ele, a vitória é política, em favor das entidades representativas da sociedade que compõem o comitê.

Sem uso político

Para o coordenador do CGI.br e secretário de Política de Informática do Ministério das Comunicações, Augusto César Gadelha, é exatamente essa visão política das ações do comitê que devem ser afastadas. “O comitê deve ter clareza sobre qual é o seu limite. Ele não pode achar que pode resolver tudo da internet”, avaliou. “Não vou admitir que o comitê gestor seja usado para fins políticos.”

Gadelha disse que não quis se opor ao documento, apesar de achar que ele extrapola as atribuições do comitê. Para evitar conflitos com o ministério e desgaste no comitê, o coordenador disse ter suavizado o texto em longas discussões com os demais membros do grupo, já que a idéia original era de certa forma exigir que o governo adotasse a separação estrutural. "Ninguém vai fazer cobrança nenhuma do ministro porque este não é papel do comitê."

O secretário apóia o debate sobre o tema argumentando que a questão não está bem definida nem mesmo pela Comunidade Européia, cujas decisões são usadas como parâmetro para apoiar a separação. Na opinião de Gadelha, a separação pode ser uma alternativa, mas não é a única, como muitos tentam defender. A necessidade de realizar mais estudos é que o sistema pode causar efeitos colaterais, como o aumento do preço dos acessos.

Em meio às discussões sobre a revisão do Plano Geral de Outorgas (PGO) e do Plano Geral de Atualização dos Regulamentos de Telecomunicações (PGR), ganhou visibilidade a proposta de transformação da banda larga em serviço público em debate na Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel). No entanto, a medida é polêmica tanto no mérito quanto no método até agora apresentado pela agência para promover a mudança.

A alteração do regime jurídico do serviço de banda larga por meio de Decreto Presidencial é questionado por especialistas, para quem a proposta só poderia ser viabilizada por meio de alteração da Lei Geral de Telecomunicações (9.472/1997). Já o mérito é contestado por empresários, que são contrários às obrigações resultantes da mudança de regime jurídico.

A intenção de enquadrar a banda larga como um serviço público foi publicizada pelo conselheiro da Anatel Antônio Bedran em evento da Associação Brasileira de Televisão por Assinatura (ABTA) realizado na primeira quinzena de agosto. Segundo Bedran, esta opção teria surgido como resposta ao “apagão” no serviço de internet da Telefônica ocorrido no mês de julho, quando o acesso à rede mundial de computadores da operadora ficou inoperante durante 36 horas.

O único serviço prestado em regime público, segundo a LGT, é a telefonia fixa (STFC). Atualmente, o que se chama banda larga é ofertado com a licença para Serviços de Comunicação Multimídia (SCM), de regime privado. A primeira dificuldade para mudar o regime de prestação do serviço encontra-se já no próprio entendimento do que seria banda larga.

“Não há nenhuma definição na legislação do que seja banda larga”, lembra Gustavo Gindre, integrante do Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social e membro do Comitê Gestor da Internet no Brasil. Segundo o advogado Gabriel Laender, do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações da Universidade de Brasília (Getel-UnB), o termo não teria validade legal, mas apenas como uma acepção de alta velocidade para o transporte de dados.

Segundo a advogada Flávia Lefévre, integrante da Associação Brasileira de Defesa do Consumidor, o correto seria falar em serviço de comunicação de dados, como consta no parágrafo único do art. 69 da Lei Geral de Telecomunicações. Se vencida esta primeira confusão com a adoção deste conceito, surgiria aí para a proposta da Anatel um segundo impedimento. Na avaliação da advogada, a LGT não permite que um novo serviço seja criado por Decreto Presidencial, como pretendem osdefensores da idéia dentro do Conselho Diretor da Agência.

Para que tal decisão seja tomada, seria necessário reconhecer que aquele serviço envolve interesse coletivo, o que foi estabelecido no caso da telefonia fixa na Lei Geral de Telecomunicações. “Sendo assim, para se atribuir ao serviço de comunicação de dados o regime público, pois não há dúvida de que o governo e a sociedade hoje entendem que se trata de serviço de interesse coletivo, é preciso alterar o art. 64 da LGT, incluindo este serviço no parágrafo único, ficando junto com o STFC”, defende Lefévre.

Caminhos possíveis

Segundo a interpretação feita pela advogada, a proposta da Anatel teria de passar por um amplo debate no Congresso, resultando em um processo de revisão da LGT. Para Gustavo Gindre, este debate não deveria estar restrito ao novo serviço, mas rediscutir a fundo o próprio conceito de serviço público presente na Lei. A obrigação de universalização prevista no regime público, exemplifica Gindre, contém uma distorção grave ao admitir a disponibilidade do serviço mas não o acesso. Ou seja, uma área pode ser considerada universalizada mesmo se uma quantidade expressiva de pessoas não tiver recursos para contratar o serviço vendido pelos operadores do mercado.

“Portanto, qualquer proposta de considerar a internet, em banda larga, como serviço público teria que vir precedida de uma profunda revisão regulatória. Caso contrário, teremos não apenas mais uma gambiarra legal como um efeito prático muito aquém do desejado”, alerta. Segundo Gindre, o modelo a ser adotado após uma revisão da legislação seria o de regulação por camadas, com regras diferentes para a infra-estrutura (redes), para os protocolos e para o conteúdo.

Agregando a esta medida uma outra, a separação estrutural das redes, o modelo permitiria ao detentor da infra-estrutura apenas a comercialização de sua capacidade de tráfego de dados a um provedor de acesso. Este seria o responsável por levar a internet ao usuário final. Hoje, a oferta ao usuário está concentrada nas mãos dos detentores da infra-estrutura – as operadoras de telefonia ou de TV a cabo –, o que prejudica a concorrência e a própria distribuição territorial do serviço.

Neste cenário desenhado por Gindre, seria a infra-estrutura, e não o provimento de acesso em alta velocidade (banda larga), o serviço público. “Assim, teríamos a infra-estrutura universalizada e prestada por concessionários públicos, sobre os quais existiria um vasto mercado de oferta de acesso e dos serviços daí advindos”, propõe. “Não seria uma bonita função para a Telebrás administrar uma rede pública? E tudo isso dentro da lei?”, sugere Flávia Lefévre.

Já Gabriel Laender defende uma solução intermediária. Para o advogado, assumindo-se que o serviço público é aquele no qual o Estado tem a obrigação de garantir continuidade e universalidade, é possível adotar caminhos para além de escolher se a comunicação de dados em alta velocidade será prestada apenas em regime público ou privado. “A LGT permite a possibilidade de prestação concomitante de serviços públicos e privados. Transformar banda larga em serviço público pode passar por qualificar o serviço de comunicação multimídia, que admite obrigações de universalização para alguns prestadores que serão concessionários enquanto os demais prestam o serviço em regime privado”, defende.

Resistência das operadoras

Além do conjunto de obstáculos que a proposta tem de superar no plano jurídico, seus patrocinadores devem encontrar forte resistência entre os concessionários de STFC e provedores de internet. Na última reunião do Conselho Consultivo da Anatel, realizada no dia 22 de agosto, os presidentes das concessionárias de telefonia fixa, convidados para discutir a revisão do PGO e do PGR, mostraram-se contrários à proposta.

“Não vejo nenhuma vantagem no regime público, normalmente ele tende a engessar algumas dinâmicas de mercado que já estão colocadas e já têm data para acontecer”, comentou José Luiz Falco, presidente da Oi. O presidente da Brasil Telecom, Ricardo Knoepfelmacher, endossou a preocupação, apontando como problema a aplicação no novo serviço da alta carga tributária existente na telefonia fixa.

A postura crítica também foi adotada pelos provedores de acesso. Eles temem o aumento de obrigações e de regras para a prestação do serviço, especialmente a licitação para novos operadores exigida no regime público, vista como um impedimento à entrada de novos agentes neste mercado.

Já os integrantes do Conselho Consultivo viram com bons olhos a possibilidade. O presidente do órgão, Vilson Vedana, considerou um avanço transformar em serviço público o que chamou de “serviço do futuro”. “Qualquer garoto de 17 anos quer ter computador em casa ligado à internet. Telefone é bom, vai ser importantíssimo no futuro, mas talvez dentro do tráfego de dados da rede, ele venha a representar 10%, 5% ou 1%”, disse.

“Este conceito de banda larga como serviço público é o ideal para o novo cenário da inclusão digital. Não podemos mais tratar no formato da LGT e do Fust [Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações] que considera a universalização com SFTC. Banda larga é o cenário do futuro e, neste campo, o futuro é agora”, reforçou José Zunga, coordenador do Instituto Observatório Social das Telecomunicações e ocupante de uma das cadeiras dos usuários.

Com informações da Agência Brasil