Um processo que está em curso e que ninguém vai deter. Assim o ministro Franklin Martins, da Secretaria de Comunicação da Presidência da República, definiu a convergência tecnológica de mídias no país, durante um seminário internacional realizado esta semana em Brasília. “O futuro é a convergência. Em pouco tempo, para o cidadão será indiferente se o sinal vem da radiodifusão ou das empresas de telecomunicações. E regular o setor neste cenário é um desafio necessário. Sem isso não há segurança jurídica, nem como a sociedade produzir um ambiente onde o interesse público prevaleça sobre os demais”, afirmou.

Em busca de respostas e alternativas para enfrentar tamanho desafio, o governo brasileiro convidou uma série de especialistas e representantes de órgãos reguladores de outros países para apresentar ao público brasileiro como cada uma dessas nações tem lidado com essas questões. A idéia, como afirmou Martins, não é copiar modelos, mas, considerando a realidade brasileira, beber da experiência internacional.

“Com tantos novos atores provendo conteúdo para o mercado, a regulação da infra-estrutura é algo importante para a convergência”, afirmou Dimitri Ypsilanti, Chefe da Divisão de Informação, Comunicação e Política do Consumidor da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), que conta com 33 países membros. “Nossas pesquisas mostram que as pessoas estão migrando da televisão para a busca de conteúdo na internet. Da perspectiva de uma organização econômica, as novas tecnologias de informação e comunicação tem um impacto significativo na geração de empregos e oportunidades”, acrescentou.

Na França, por exemplo, o rápido desenvolvimento da economia digital foi facilitado pela vontade dos organismos de regulação e pela existência de um marco regulatório atualizado. "A harmonização da política da União Européia para o setor é muito avançada, o que facilita o desenvolvimento interno de cada país", explicou Emmanuel Gabla, diretor adjunto do Conselho Superior de Audiovisual francês.

O marco legal europeu separa a regulação por camadas: conteúdo, serviços de comunicação eletrônica (telefonia, dados e vídeo) e infraestrutura (redes fixas, móveis, cabo, etc). "A partir disso, aprovamos uma lei francesa específica sobre economia digital, para garantir a segurança jurídica necessária para o desenvolvimento econômico na internet. A legislação hoje determina o que é regulado ou não neste universo; e nos permitiu fazer a ponte entre os diferentes setores", acrescentou Gabla.

O mesmo aconteceu na Espanha, que no ano passado aprovou medidas urgentes em matéria de telecomunicações para garantir a universalização da TV digital. Atualmente, as operadoras não operam um único serviço, mas recebem uma banda do Estado e podem, através dela, oferecer canais digitais de TV, transmissão de dados e comércio eletrônico. No entanto, quem produz conteúdo não pode deter o controle também da estrutura de transmissão. No caso espanhol, o programador de um canal de TV contrata o serviço de um operador de rede para distribuir seu conteúdo. A mesma idéia de separação funcional e estrutural é adotada por diversos países da OCDE.

Limites à propriedade

O mesmo princípio que determina a separação entre empresas produtoras de conteúdo e empresas operadoras de rede, que fazem a gestão da infraestrutura, é o que está por trás de regulações de impõem limites à propriedade dos meios de comunicação em diversos países. Trata-se da garantia da pluralidade e da promoção à competição e à inovação.

"Regular o setor como um todo é importante para evitar a concentração da propriedade e evitar a dominância de mercado", disse Wijayananda Jayaweera, Diretor da Divisão de Desenvolvimento da Comunicação da Unesco. "As democracias colocam regras contra a concentração da propriedade porque o Estado não pode simplesmente deixar o mercado agir. No Brasil, por exemplo, seria importante regular o controle dos meios, introduzindo limites para a propriedade cruzada", avaliou Toby Mendel, consultor da Unesco.

O mecanismo já é empregado há muito tempo em países como Inglaterra, Estados Unidos, Portugal e França, onde um mesmo grupo econômico, por exemplo, se detém 3 concessões de TV aberta, não pode ter concessões de rádio que alcancem mais de um milhão de ouvintes, tampouco publicar um jornal.

"Nenhum grupo pode ter a maioria do mercado de TV, de rádio e da imprensa escrita, porque isso certamente geraria um problema de pluralismo", explicou Gabla. "Num cenário de convergência, a atuação de um órgão regulador é necessária justamente por isso. Em 2009, a TF1 [principal canal de TV aberta] comprou dois canais de TV digital, reduzindo a diversidade. Por isso temos a prerrogativa de regular economicamente o mercado, para fazer com que o pluralismo esteja sempre presente", alertou.

Foi este o principal objetivo da Lei de Serviços de Comunicação Audiovisual, aprovada recentemente na Argentina, e que recebeu tantas críticas dos grandes meios de comunicação do país. Antes da nova lei, vigorava no país uma legislação do período da ditadura militar que propiciou um cenário de alta concentração da propriedade da mídia.

"Chegamos a um nível em que o problema não era apenas econômico; criou-se um oligopólio totalmente incompatível com uma sociedade democrática", relatou Gustavo Bulla, diretor nacional de supervisão da Autoridade Federal de Serviços de Comunicação Audiovisual (AFSCA), órgão regulador argentino. "Apesar do custo político, a presidenta Cristina Kirchner decidiu revogar a lei da ditadura porque concluiu que seria impossível modificar a ordem social injusta que existe no país com o sistema de comunicações concentrado como ele é hoje", disse.

A aposta de redigir um pré-projeto de lei foi feita em 2008. O documento elaborado pelo governo teve como esqueleto um manifesto com 21 pontos elaborado pela Coalização por uma Comunicação Democrática", que reúne mais de 300 organizações sociais e acadêmicas de toda a Argentina. O pré-projeto foi colocado em discussão em 24 fóruns populares e contou com a contribuição direta de mais de 10 mil pessoas. Recebeu 1300 sugestões, foi aprimorado e então enviado ao congresso em agosto de 2009. Depois de muito embate, inclusive na Justiça, a lei está em vigor.

Entre as regras previstas para propriedade estão o limite de 10 outorgas de rádio ou TV aberta (antes eram 24). Na TV a cabo, nenhuma empresa pode deter o controle de mais de 35% dos assinantes. O cabo, na Argentina, tem uma penetração de 65% dos lares. Criou-se também uma reserva de um terço do espectro da TV aberta para as emissoras privadas sem fins lucrativos (comunitárias, universitárias, etc).

O órgão responsável por regular o mercado hoje é a Autoridade Federal de Serviços de Comunicação Audiovisual, uma autarquia independente do Poder Executivo. Seu corpo diretor conta com 7 pessoas: 3 indicadas pelo Parlamento, 2 pelo Executivo e 2 por um conselho de 38 membros representantes da sociedade civil.

"Tacharam o governo de autoritário, mas historicamente na Argentina todas as decisões sobre os meios de comunicação sempre foram tomadas apenas pelo Poder Executivo. Agora é que existem colorações partidárias e representações sociais diferentes", lembra Gustavo Bulla. "Os movimentos sociais tomaram a questão da comunicação como uma de suas bandeiras centrais porque perceberam que, pela primeira vez, se está discutindo poder na Argentina".

Estímulo à competição e à inovação

A desconcentração dos mercados também é tida por países democráticos como um mecanismo estratégico para o estímulo à competição e à inovação tecnológica. Na União Européia, após a diretiva aprovada para o bloco que regulou o cenário de convergência, o preço dos serviços de telecomunicações caiu 14% e o número de canais se multiplicou exponencialmente.

"A agenda digital para a Europa tem como meta criar um círculo virtuoso para a economia digital, aumentando a demanda por serviços, multiplicando a produção de conteúdo, garantindo segurança, inovação, inclusão digital e acesso rápido", afirmou Harald E. Trettenbrein, Chefe Adjunto da Unidade de Políticas de Audiovisual e de Mídias para a Sociedade de Informação e Mídia da Comissão Europeia.

O tema também está entre as prioridades do Ofcom, o órgão regulador inglês, para o biênio 2010/11: regular para promover a efetiva competição na banda larga e na TV por assinatura, estimular o consumidor a usar cada vez mais a internet e levar a rede sem fio para as regiões das Olimpíadas de 2012.

Nos Estados Unidos, berço do capitalismo, a FCC (Comissão Federal de Comunicações) tem adotado medidas anti-dumping para promover a competição e aumentar a possibilidade de escolha dos usuários. "No processo de digitalização da TV, temos feito ações de incentivo para que o espectro seja devolvido pelas empresas, para abrir espaço para novos canais. Pelo menos 500 MHz serão realocados pelo governo Obama para a banda larga e uso por pequenos negócios que não dependem de outorgas", relatou Susan Ness, ex-executiva da FCC.

"O espectro é um bem público, escasso. A passagem do sistema analógico para o digital tem como conseqüência uma liberação grande de espectro. Deveria ser natural que quem tinha as outorgas analógicas entendesse que, com a liberação do espectro, novas frequências seriam outorgadas. Mas muitas vezes as empresas tem a impressão de que a licença pública é sua propriedade", analisou José Amado da Silva, presidente do Conselho de Administração da Anacom, a agência reguladora da infraestrutura em Portugal.

Na França, a digitalização da TV, cujo processo estará totalmente concluído até o final de 2011, trouxe consequencias positivas para o aquecimento do mercado e a promoção da pluralidade. "Tínhamos seis canais abertos e agora temos 19 digitais e uma centena de canais regionais. Aumentou muito o apoio à pluralidade e à identidade cultural dos franceses, com novas oportunidades para a produção cinematográfica e audiovisual. Ficou claro que os aspectos técnicos e a regulação da estrutura devem estar a serviço dessa dimensão cultural", concluiu Emmanuel Gabla.

O presidente do Grupo Bandeirantes, João Carlos Saad, ou Johnny Saad, como é mais conhecido, afirmou hoje (10) que o país precisa de um marco regulatório sobre a comunicação eletrônica, mas que a discussão está sendo feita de forma apressada e descoordenada.

“Construir todo um marco regulatório em 30 dias, depois de uma eleição de dois turnos, tem alguma coisa esquisita. Para que isso? A menos que se queira fazer uma grande confusão no setor”, afirmou.

“O governo do PT terceirizou o Ministério das Comunicações ao longo desses oito anos. Não teve nenhum petista que assumiu o ministério. Discutir esse setor, agora, me parece algo estranho. Não quer dizer que eu não ache que existem vazios graves e que precisam ser discutidos, negociados e normatizados”, afirmou Johnny Saad à Agência Brasil.

Segundo o empresário, que acompanha em Brasília o Seminário Internacional sobre Convergência de Mídias, o cenário é “caótico”: enquanto a Secretaria de Comunicação da Presidência da República (Secom) anuncia que vai deixar pronto um anteprojeto de lei regulamentando a convergência de telefonia, informática e televisão e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) ameaça liberar licenças de concessão de TV paga, no Congresso Nacional há “um monte de 'teledeputados' forçando a aprovação do PL [Projeto de Lei] 29 a qualquer custo, só para favorecer as teles”.

O Projeto de Lei nº 29 de 2007 muda a lei de TV a cabo e permite a oferta de canais pagos por empresas de telefonia. Além desse PL, empresários do setor da radiodifusão e da imprensa têm queixa (inclusive uma ação no Supremo Tribunal Federal) contra o fato de uma empresa estrangeira de telefonia manter portal com notícias, o que, para eles, contraria a Constituição Federal.

O dono do Grupo Bandeirantes imagina que a regulamentação do setor será tratada pelo próximo governo. “É um setor estratégico e vital. Tenho certeza que a presidenta Dilma Rousseff está olhando de perto e que o partido [PT] possivelmente vai tocar com o PMDB essa pasta”, disse se referindo ao comando do Ministério das Comunicações.

Quanto ao seminário, Johnny Saad ponderou que as experiências europeias apresentadas no encontro (casos de regulação em Portugal, na Espanha, França e Inglaterra) não servem de referência para o Brasil. Segundo ele, aqueles países têm um modelo de radiodifusão diferente, baseado em canais públicos e com participação de empresas privadas há menos tempo que no Brasil.

O seminário termina agora de tarde com a apresentação das experiências de regulamentação da convergência de mídias nos Estados Unidos e na Argentina.

Quando se propõe no Brasil que o funcionamento dos meios de comunicação eletrônicos e impressos seja objeto de regulação e fiscalização por parte do Estado, sempre surgem setores da sociedade – com apoio de entidades patronais – para atacar a ideia a partir do argumento que tais medidas ocorrem apenas em regimes antidemocráticos. No entanto, o Seminário Internacional das Comunicações Eletrônicas e Convergência de Mídias vem provando o contrário. Nesta terça-feira (9), foi a vez de Portugal – considerado democrático – mostrar que é possível fazer regulação da radiodifusão, incluindo seus conteúdos, e da imprensa com base na constitucionalidade.

Tal regulação é feita por meio da Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), criada há quase cinco anos. Ela exerce a regulação dos meios audiovisuais e impressos. Já o mercado telecomunicação é regulado pela Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom). Um modelo diferente do Brasil, onde existe apenas um órgão regulador independente, a Anatel, e a maioria dos serviços de radiodifusão fica a cargo do Congresso e do governo Federal.

A ERC atua na regulação do mercado e não na criação de novas leis (regulamentação). Um de seus principais pressupostos é de que o mercado é incapaz de se regular sozinho. “A ideia de liberdade absoluta é antítese da própria ideia de liberdade”, disse o presidente da entidade José Alberto de Azeredo Lopes no seminário. No entanto, o órgão também trabalha para que os próprios veículos aprimorem seus regulamentos de conduta. Não são atividades excludentes. Para Azeredo Lopes e vários representantes dos países convidados, a regulação de conteúdos é uma prática comum.

Além da radiodifusão e meios impressos, a Entidade também pode atuar em conteúdos da internet. Porém, isso paticamente não ocorre, segundo o presidente da ERC. Ele fez questão de enfatizar que blogues estão fora de qualquer regulação, pois, na maioria das vezes, têm pressupostos diferentes de uma atividade jornalística. “Não somos todos jornalistas”, frisou.

Receber os pedidos e fazer cumprir o direito de resposta, que no Brasil ficou prejudicado depois da queda da Lei de Imprensa, é uma das atribuições da Entidade. Também são competências da ERC zelar pela garantia do pluralismo nos meios, proteger os direitos de personalidade (direito à honra e à privacidade) e proteger as crianças e adolescentes. Muitos dos casos são avaliados a partir de reclamações dos cidadãos portugueses, que dá a ERC uma função de ouvidoria.

No entanto, a atuação da ERC não se restringe à regulação de conteúdos. À ela também cabe o papel de cuidar da organização do sistema de licenças dos veículos concessionários. Em Portugal, é essa entidade autônoma que tem a exclusividade de conceder e renovar as concessões de rádio e TV. No Brasil, esse processo passa pelo Congresso e pelo Executivo. Além disso, o órgão regulador português pode intervir em operações comerciais entre empresas do setor, quando se verificar que isso pode gerar concentração no mercado.

Uma das maneiras da regulação feita em Portugal verificar a pluralidade dos conteúdos veiculados é fazendo um monitoramento da mídia. Por meio dele foi possível observar, por exemplo, que os telejornais portugueses têm deixado de tratar muitos temas. “Economia, política, futebol e sociedade ocupam grande maioria do tempo”, relata Azeredo Lopes.

Apesar de toda essa regulação da Entidade ser feita com base na legislação portuguesa, não necessariamente ela é bem aceita pelos órgãos regulados. O presidente da ERC diz que muitos casos vão parar na Justiça. Uma alternativa encontrada pela Entidade para fazer valer sua autoridade é a aplicação de sanções não econômicas (a emissora fica obrigada a veicular uma retratação na sua programação, por exemplo). No entanto, quando isso não funciona são aplicadas multas.

A ERC não cria leis, mas tem o poder de regular por diretivas. Em julho de 2009, por exemplo, o Conselho publicou a fim de criar condições isonômicas na participação de candidatos a eleições em debates, entrevistas, comentários e outros espaços de opinião nos órgãos de comunicação social.

Um fator que ajuda a entender a legitimidade que o órgão tem perante a sociedade portuguesa é a sua composição. São cinco membros do Conselho Regulador. Quatro deles são escolhidos pelo Congresso (precisam de dois terços de votos) e o quinto é escolhido pelos primeiros eleitos. Depois disso, todos passam por uma sabatina pública para exporem suas posições. Nenhum deles pode ser parlamentar – ou ter sido a pouco tempo – e não pode ter ligação com nenhuma empresa da área.

Quando saem do Conselho Regulador da ERC, seus membros também precisam ficar um tempo sem ocupar cargos em empresas de radiodifusão e imprensa. Os escolhidos para o Conselho não têm vinculação partidária ou representativa de alguma categoria. O presidente, Azeredo Lopes, por exemplo, é um jurista.

Pressupostos da Entidade Reguladora para a Comunicação Social

– A liberdade de imprensa não é absoluta

– A regulação tem como destinatários os veículos e não jornalistas

– A regulação deve caber a um organismo público independente (são 4 nomeados pelo Congresso com aprovação de dois terços e sabatinados após escolha. Esses escolhem um quinto membro), com mais de uma fonte de financiamento

– A regulação externa deve coexistir com a autorregulação

– O regulador está sujeito aos princípios da legalidade. Qualquer decisão pode ser questionada pela Justiça

– A intervenção sobre conteúdos é sempre a posteriori e nunca a priori

– O regulador deve responder pelo exercício de sua atividade

Se o sistema de comunicação do Brasil passasse por um teste feito pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) é bem provável que seria reprovado. De acordo com os parâmetros da organização mundial, nosso país precisa melhorar em vários aspectos a sua legislação e sua regulação das leis. É o que ficou claro nas exposições de Toby Mendel e Wijayananda Jayaweera, os dois representantes da entidade presentes no Seminário Internacional Convergência de Mídias, que ocorre nesta terça (9) e quarta (10), em Brasília.

Toby Mendel é Consultor Internacional da Unesco e Wijayananda Jayaweera, diretor da Divisão de Desenvolvimento da Comunicação da organização. Com base em pesquisa desenvolvida em diversos países, os dois expuseram alguns indicadores desenvolvidos pelo órgão. O Brasil não cumpre na totalidade nenhum deles.

O modelo adotado no país de regulação da mídia foi alvo de várias críticas dos palestrantes. Diferente do que ocorre no país, a Unesco acredita que a concessão e renovação de outorgas deveria ser feita por um órgão regulador independente, como ocorre em Portugal. Por aqui, ele passa pelo governo Federal e pelo Congresso. “O sistema de licenças no país não atende os requisitos de independência”, disse Toby Mendel.

Além de achar o nosso sistema complexo, Toby também afirmou que ele é lento e pouco transparente. Ele lembrou que o momento de renovação de uma outorga (que dura 10 anos para rádios e 15 para televisões) deveria ser propício para que se avaliasse o serviço prestado pela emissora concessionária. No Brasil, a legislação praticamente faz com que as renovações sejam automáticas. Ela exige que para que uma outorga não seja renovada dois quintos do Congresso se manifeste contrário – e em votação nominal. Nem sequer audiências públicas ocorrem quando uma emissora tem sua outorga vencida.

A regulação de conteúdo – tão atacada pelas entidades midiáticas patronais no Brasil – também foi defendida pelos membros da Unesco, devido o impacto que os meios de comunicação têm na vida das pessoas. Essa regulação deve ser ainda mais forte, segundo Mendel, na proteção de grupos vulneráveis, como as crianças. Em caso de reclamações dos usuários sobre algum conteúdo, também é importante que exista um local para onde sejam encaminhadas reclamações. Esse mesmo organismo aplicaria sanções aos que cometerem abusos.

Apesar de defender uma regulação externa, Toby Mendel também acredita ser positivo que as próprias emissoras criem seus códigos de conduta. “A autorregulamentação é uma alternativa que poderia ser adotada no país”, opinou. No entanto, ele fez uma ressalva de que esse sistema deve funcionar para qualificar os conteúdos e não para regular questões como a propriedade dos veículos.

O consultor da Unesco também teceu comentários sobre os sistemas público e comunitários de comunicação no país. Mendel qualificou o primeiro de pequeno, com financiamento limitado e não totalmente independente. Sobre as mídias comunitárias, Mendel avalia que elas ainda têm poucas frequencias no país e sofrem de lentidão em seus processos de outorga.

Assim como várias entidades que atuam nessa área, o consultor acredita que o marco legal precisa rever a forma de financiamento dessas emissoras. Ele defendeu que os veículos comunitários, por exemplo, recebam algum tipo de publicidade, nem que seja restrita à localidade onde atuam.

Mesmo com todas as críticas, o consultor da Unesco afirmou que também há aspectos positivos no sistema de mídia brasileiro. Ele elogiou a programação dos meios de comunicação nacionais, o modelo de rede adotado pela radiodifusão (fortalece a identidade nacional) e a vontade que existe entre os setores da sociedade em discutir o assunto.