Há 14 anos a Agência Nacional de Telecomunicações editou o Decreto 399/97 que, seguindo as diretrizes da Lei 8.977/05 (Lei do Cabo), regulamentou, entre outros aspectos, as áreas da prestação de serviços e o número de empresas que poderiam prestá-los em cada área. Tanto tempo depois de não mexer em uma vírgula desse regulamento o cenário é: apenas 262 dos 5.564 municípios brasileiros têm TV a cabo. Em 29 de junho, na audiência pública que debateu um novo regulamento para o setor, a necessidade de ampliar o mercado e incentivar a competição no cabo foi um consenso, mas a pergunta da maioria dos participantes era: por que justo agora?

A indignação se dá em função da tramitação do Projeto de Lei Iniciado na Câmara (PLC) 116, em tramitação no Senado Federal. Um dia após a realização da audiência os senadores aprovaram um requerimento pedindo urgência na votação da matéria. Com isso, basta que seja designado um relator e que ele produza um relatório para o projeto, em tramitação desde 2007, ser votado. O gerente geral da Superintendência de Comunicação de Massa da Anatel, Marconi Maia, afirma que se o PLC 116 for aprovado cria-se um novo serviço. “Perde o sentido tudo que estamos fazendo. Não teríamos renovação para TV a Cabo. Perde-se o sentido o regulamento e a concessão”.

O requerimento de urgência coincide com as negociações entre teles e Governo Federal em torno das metas de universalização da telefonia fixa e do Plano Nacional de Banda Larga. Entidades da sociedade civil reunidas na Campanha Banda Larga é um Direito Seu acusam o governo de ceder em favor das empresas em detrimento do interesse público.

Um novo serviço

O novo serviço criado pelo PLC 116 é o Serviço de Acesso Condicionado. Qualquer empresa que ofereça conteúdo audiovisual veiculado em canais e oferecido ao assinante (independentemente se pela televisão, telefone celular ou internet) passa a seguir as regras do novo serviço. A limitação que obriga as prestadoras a ter no máximo 49% de capital estrangeiro deixa de existir. Assim como o impedimento de que empresas de telefonia fixa operem o serviço, prevista na Lei Geral de Telecomunicações.

Apesar de claramente abrir o mercado para as teles, o PLC 116 impõe restrições à atuação vertical das empresas. Quem produz conteúdo e organiza programações não pode atuar na distribuição, e vice-versa. Uma empresa que distribui conteúdo também não poderá ter mais que 30% do capital das empresas que programam e produzem. Já produtoras, empresas de radiodifusão e programadoras não poderão deter mais que 50% do capital das distribuidoras.

A produção nacional e independente também é considerada no projeto. Dados da Ancine mostram que em 2009 filmes, séries e animações brasileiras representavam cerca de 1,4% dos canais da TV por assinatura que veiculam majoritariamente esse tipo de conteúdo. Por ter alto valor artístico e cultural, obras audiovisuais com essas características são tratadas pelo projeto como “conteúdo qualificado”.

O PLC 116 estabelece cotas de programação nacional e independente para os canais de conteúdo qualificado. O mesmo acontece com pacotes de programação que serão oferecidos aos clientes. O fomento para a produção independente também é contemplado. Estima-se que, com a aprovação do projeto, mais de 660 milhões de recursos serão direcionados ao Fundo Setorial do Audiovisual. A captação de 2009 feita por meio de incentivos fiscais foi de pouco mais de 120 milhões de reais.

O PLC 116/2010, que unifica as regras de TV paga, também recebeu apoios incondicionais na audiência pública conjunta sobre tema, promovida nesta quinta-feira (16) por cinco comissões do Senado. O representante da Telebrasil (Associação Brasileira de Telecomunicações), Eduardo Levy, disse que a proposição, quando aprovada, ampliará a oferta de serviços convergentes, incentivará a concorrência e consequentemente provocará a redução dos preços para o assinante, aumentando a penetração do serviço e colocando o Brasil entre as lideranças da moderna sociedade do conhecimento.

Levy explicou que a oferta de pacotes de serviços convergentes – com telefonia, banda larga e TV por assinatura – propiciará um novo ciclo de investimentos. Para massificar a banda larga no Brasil, triplicando o número de acessos, serão necessários R$ 144 bilhões até 2020. Ele destacou que o projeto cria um marco legal mais aderente às demandas da população por ampliação dos serviços.

ABTA e Ancine

O vice-presidente da Associação Brasileira de TV por Assinatura (ABTA), José Francisco Araújo Neto, disse que a entidade apoia o projeto como um todo, apesar de ter perdido associadas por essa posição. Ele defendeu a antecipação da aprovação do projeto, para evitar que a proposta de regulamentação “improvisada” da Anatel.

O presidente da Agência Nacional de Cinema (Ancine), Manoel Rangel, também apoia integralmente o PLC 116, ressaltando que é o melhor projeto construído para atender a convergência digital, para ampliar a oferta do serviço e reduzir seu preço.

– Não é perfeito, mas é fruto do consenso tortuoso na Câmara. Estão todos satisfeitos e insatisfeitos em graus diferentes. Mas todos sabem que ele garante a segurança jurídica para crescimento do setor e é importante para alavancar a produção de conteúdo nacional, que ocupa apenas 1% da programação atual”, disse Rangel

O conselho diretor da Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) deve aprovar hoje regras que abrem o mercado de TV a cabo para as operadoras de telefonia.

Com isso, a agência se antecipa à aprovação de projeto de lei federal (PLC 116) que acabará com a restrição.

Segundo a Lei do Cabo, as teles não podem, sozinhas, distribuir sinais de TV fechada. Por isso, a Telefônica adquiriu a TVA; a Oi, a WayTV.

Mas o serviço não foi massificado e acabou ultrapassado pela TV via satélite (DTH), que já responde por quase metade dos assinantes de TV por assinatura no país.

Em outros países, ocorreu o contrário. A regulação abriu o mercado de cabo para qualquer operador. Nos EUA, 98% dos domicílios estão conectados por fibras ópticas ou cabos coaxiais.

Caso a proposta final da Anatel seja aprovada hoje, a agência acabará com o limite de licenças de TV a cabo no país. As teles poderão solicitar autorizações e pagarão R$ 9.000 a cada pedido. Antes, havia uma licitação e os valores eram milionários.

Justamente por isso, surgiram questionamentos jurídicos. Alguns representantes de emissoras alegam que não poderiam ter seus ativos (licenças) "reduzidos a pó".

Nos bastidores, algumas empresas alegam que a agência não tem poder para, por meio de regulamento (decisão administrativa), pôr fim a restrições definidas por uma lei federal (Lei do Cabo).

A Folha apurou que, por isso, há chances de que entrem na Justiça.

Para levar as mudanças adiante, a agência está respaldada por parecer da Procuradora Especializada, um braço da AGU (Advocacia-Geral da União) na Anatel.

Segundo o documento, ao qual a Folha teve acesso, a confrontação entre a Lei do Cabo, de 1995, e a LGT (Lei Geral de Telecomunicações), de 1997, abre espaço para que a agência decida sobre o tema independentemente da aprovação do PLC 116.

A proposta de Regulamento de TV a Cabo que será analisada na reunião do conselho diretor da agência nesta quinta, 26, para então ir à consulta pública, é bastante impactante em diversos aspectos. A discussão vai muito além do instrumento de outorga, se concessão ou autorização, cujas implicações já foram colocadas por este noticiário. Conforme a minuta elaborada pela área técnica e ajustada pelo gabinete do conselheiro João Rezende, a proposta terá impacto importante para os operadores com Poder de Mercado Significativo, para radiodifusores, programadores e mercado publicitário. É bastante provável que, pela complexidade do assunto, ele não seja deliberado na reunião do conselho desta quinta, ainda que o relator João Rezende pretenda manter o assunto em pauta. Como não há consenso no conselho diretor, é possível que o assunto seja adiado por um pedido de vista.

Instrumento de outorga

Em relação ao instrumento de outorga, a posição do relator é pela autorização. No entendimento do conselheiro João Rezende, em linha com o que sugeriu a Procuradoria Geral Especializada (PGE) da Anatel e, consequentemente, também a Advocacia geral da União (a quem a PGE está vinculada), a outorga de TV a cabo não guarda nenhuma similaridade com a concessão prevista na Lei Geral de Telecomunicações, que exige universalização e garantia de continuidade pelo estado. A outorga mais adequada seria, portanto, a autorização, que não tem prazo de validade, ainda que a Lei do Cabo, de 1995, fale em concessão. Segundo a análise do conselheiro, é necessário ajustar essa realizada à luz da LGT, que é de 1997. Esse é um dos pontos polêmicos dentro da Anatel, pois a agência não fez esse ajuste quando abriu o processo de licitação para novas concessões de cabo em 1999, o que pode dar margem a questionamentos.

Para os operadores que hoje têm concessões, ficariam valendo os instrumentos de outorga atuais até o final do previsto em contrato, e a renovação, quando realizada, já preveria a adaptação para uma autorização. A partir daí, a Anatel estabelecerá apenas o acompanhamento do cumprimento das obrigações para assegurar a manutenção das autorizações, por tempo indeterminado.

Contrapartidas

A proposta de regulamento em discussão no conselho também prevê que, adicionalmente ao pagamento de um valor pela outorga referente ao custo administrativo de R$ 9 mil, as operadoras de TV a cabo terão obrigações de cobertura, mas que precisarão ser cumpridas na íntegra apenas por aquelas empresas com Poder de Mercado Significativo (PMS). Segundo a definição do próprio regulamento, operadora com PMS é aquela que esteja em "posição que possibilita a um Grupo ou a uma prestadora de Serviços de Telecomunicações influenciar de forma significativa as condições do Mercado Relevante, nos termos da regulamentação específica".

A Anatel calculará um Índice de Cobertura (IC) ponderando o total de domicílios da área de prestação de serviço e a classe social desses domicílios. As operadoras com Poder de Mercado Significativo terão que cumprir integralmente este índice. Aquelas que não tenham PMS terão que cumprir apenas 25% do IC, mas apenas em cidades com mais de 100 mil habitantes. Em cidades menores não é necessário cumprir o IC.

Outro compromisso é o de atendimento aos locais de interesse público (escolas, prefeitura, delegacias, bibliotecas e hospitais). Para a operadora com PMS, a obrigação será de cobertura de 50% desses estabelecimentos.

As atuais operadoras de TV a cabo que tenham suas outorgas renovadas ficam sujeitas às mesmas regras.

Programação

A Anatel avança bastante, de acordo com a proposta de João Rezende e da área técnica da agência, sobre a regulação da programação em TV por assinatura. Isso porque, no Regulamento de TV a Cabo hoje vigente, a Anatel coloca limitações apenas às condições que podem ser impostas pelo operador ao programador. Na nova proposta de regulamento, por exemplo, ficariam proibidas cláusulas de exclusividade nos contratos entre programadores e operadores, independente de serem estas cláusulas imposições de um lado ou de outro.

Outra limitação colocada diz respeito ao percentual máximo de publicidade, que segundo a proposta da Anatel, não deverá exceder o percentual previsto para os canais abertos das empresas de radiodifusão. A exceção admitida são os canais de televendas.

Também são trazidos para o regulamento obrigações que só existiam para os operadores que assinaram contratos de concessão depois de 1999. Notadamente, está prevista a destinação à programação regional de, no mínimo, 1% da programação semanal veiculada nos canais de livre programação.

Radiodifusão

A nova metodologia da Anatel para definir a área de prestação de serviço da concessão de TV a cabo criou um problema para o cumprimento da regra de must carry prevista na Lei do Cabo. Quem define a área em que o serviço será prestado, pelo novo regulamento, é o operador, e ela pode ser tanto o município quanto a área de numeração prevista no Plano Geral de Códigos Nacionais (PGCN). Acontece que a área de numeração pode compreender mais de um município, com mais de uma geradora local de TV transmitindo a mesma programação. A solução prevista pela Anatel nesses casos é que será transmitido o sinal da emissora de TV cuja área de cobertura tenha a maior área de intercessão.

Além disso, a operadora de cabo deve assegurar que, no caso de transmissão digital, todas as geradoras tenham o mesmo nível de qualidade técnica no sinal retransmitido pelo cabo, inclusive em relação à taxa de bitstream. E se uma geradora de TV tiver o seu sinal digital retransmitido pelo cabo, isso deverá ser assegurado a todas as demais. Já a retransmissão dos sinais em alta definição das emissoras de TV locais dependerá, segundo a proposta em discussão no conselho, se acordo comercial entre as partes.

Competição

A proposta original da área técnica da Anatel previa que a agência poderia atuar para assegurar a defesa da concorrência no setor, e listava uma série de medidas, como coibir abuso de preços, cláusulas contratuais excessivas, subsídios cruzados etc. Esse detalhamento da atuação concorrencial da Anatel não foi acolhido pelo conselheiro João Rezende, relator da proposta de regulamento. Em contrapartida, ele sugere, em sua proposta, que esse assunto será abordado em regulamento específico. é provável que tudo isso seja colocado ainda no Plano Geral de Metas de Competição, que está sendo elaborado pela Anatel e que também tem João Rezende como relator.

A manifestação da Advocacia Geral da União (AGU) sobre como a Anatel deve tratar, daqui para frente, as outorgas de TV a cabo foi coerente com que se esperava. Ou seja, a AGU endossou o que já havia dito a procuradoria especializada da agência, segundo quem as outorgas de TV a cabo devem receber o tratamento dado a autorizações, e não concessões. Com isso, é provável que na próxima reunião do conselho diretor, dia 26, seja apresentado voto do conselheiro João Rezende com o novo Regulamento de TV a Cabo já prevendo que, daqui para frente, as operadoras do serviço serão autorizadas, e não mais concessionárias.

A tese é muito polêmica e poderá ser discutida, inclusive na Justiça, sobre inúmeros aspectos, segundo especialistas ouvidos por este noticiário. Mas o mais complicado, na avaliação dos próprios idealizadores da proposta, é como tratar a questão do tempo de concessão, previsto na Lei do Cabo, que prevê uma outorga válida por 15 anos, renováveis. As autorizações, por outro lado, são instrumentos muito mais frágeis, podem ser facilmente suspensos pela agência, mas por outro lado não expiram nunca. A saída que está sendo desenhada é incluir uma espécie de mecanismo de revisão da autorização, por meio do qual, de tempos em tempos, a agência avalie se as obrigações impostas na Lei do Cabo e na regulamentação estão sendo cumpridas a contento. A Anatel pretende utilizar esse mecanismo para aferir o cumprimento dos compromissos de cobertura, que serão impostos aos autorizados do serviço de TV a cabo. Também utilizará esse mecanismo para evitar que operadoras, mesmo descumprindo a Lei do Cabo, continuem operando com suas concessões.

A polêmica decorre do fato de que a Lei do Cabo, ao estabelecer a figura da concessão para a TV a cabo, em 1995, pretendia dar mais perenidade às outorgas, da mesma forma que acontece com a radiodifusão. A Lei de Concessões e a Lei Geral de Telecomunicações, contudo, mudaram o regramento existente para concessões públicas de um modo geral, e para serviços de telecomunicações, especificamente. Uma concessão pela LGT destina-se a serviço prestado em regime público, que são universalizáveis, garantidos pelo Estado, tarifados e cujos bens são reversíveis à União. Nada disso está previsto na Lei do Cabo. Por outro lado, a LGT mantém as regras da Lei do Cabo em relação ao regime de outorgas.

A intenção da Anatel em levar adiante o novo Regulamento de TV a Cabo é sinalizar que esse mercado será aberto de maneira irrestrita. Ou seja, não haverá mais licitação para o serviço, e o preço pago será o de R$ 9 mil por outorga. Haverá contrapartidas colocadas na regulamentação para a cobertura dos domicílios e atendimento de locais de interesse público.

Mais mudanças

Na mesma reunião do conselho, dia 26, devem ser discutidas as propostas de termo de renovação das outorgas atuais. A ideia é remeter ao novo Regulamento de TV a Cabo as obrigações dos atuais concessionários do serviço que terão suas outorgas renovadas no final do ano. Entre as operadoras afetadas, estão a Net Serviços na maior parte de suas operações, inclusive as maiores, de São Paulo, Rio, Brasília, Belo Horizonte e Porto Alegre, entre outras. A TVA/Telefônica também tem concessões vencendo no final do ano, e uma série de pequenas e médias operadoras que estão no mercado desde o começo dos anos 90 também terão as concessões renovadas.

O conselho da Anatel também terá que lidar com um paradoxo jurídico, pois estará deliberando pela renovação de concessões e ao mesmo tempo decidindo que não existem mais concessões de cabo, e apenas autorizações, que não vencem nunca. A saída jurídica, segundo técnicos, será argumentar que como essa é a primeira vez que se faz uma renovação desde que a LGT foi editada, será necessário esclarecer definitivamente os múltiplos entendimentos. Pesa contra essa leitura jurídica o fato de que após 1999 (após, portanto, a LGT) a Anatel já emitiu outorgas de cabo na forma de concessões, conforme prevê a lei específica do serviço.