Apesar de reconhecer o benefício ao aumento da competição na telefonia móvel, permitindo a participação de novos competidores na licitação da banda H, a Seae (Secretaria de Acompanhamento Econômico), do Ministério da Fazenda, recomenda que a Anatel apresente estudo técnico sobre os fatores que a levaram a optar por esse modelo de competição. “Tal publicação é interessante para elucidar críticas sobre o modelo e para embasar a opção tomada pelo agente regulador”, reforça a contribuição da Seae à consulta pública sobre o edital, que foi encerrada na segunda-feira à noite.

Posição semelhante a da Seae já havia sido defendida pelas grandes operadoras móveis, que estão impedidas de participar da maior parte do leilão. O objetivo da Anatel é permitir a entrada de mais um concorrente no mercado de telefonia móvel no país. A faixa possibilita a prestação do serviço de 3G, isto é, transmissão de dados ou banda larga. As operadoras discordam desse raciocínio.

A Oi, por exemplo, apresentou extenso estudo da LCA Consultores, sustentando que um número excessivo de players pode reduzir os aproveitamentos das economias de escala e as externalidades de rede gerando ineficiências no mercado, contrariando assim a presunção de que haveria uma correlação estritamente positiva entre número de players e o nível de rivalidade do mercado. “Não se justifica, portanto, que o Estado abra mão de receita no certame sem que se vislumbre contrapartida para a sociedade que não poderia ser obtida de outra forma”, reforça o estudo.

A Nextel, supostamente uma das empresas beneficiadas com o modelo do edital e que já manifestou formalmente junto à Anatel seu interesse na licitação, deixa claro que a exigência de metas agressivas de cobertura a uma nova entrante implicará um significativo risco empresarial e, consequentemente, risco para o incremento na competição em telefonia móvel que se deseja implantar. “É hora de focar o fortalecimento da “nova entrante”, de tal forma a conferir-lhe ganhos de escala suficientes para fazer frente às grandes empresas já estabelecidas”, sugere.

A consulta pública recebeu 97 contribuições. A Anatel pretende realizar o leilão no final deste semestre e espera a participação de pelo menos três novos competidores.

Em junho do ano passado, a Controladoria-Geral da União (CGU) concluiu sua auditoria regular na gestão da Anatel. E um assunto que gerou bastante polêmica em 2009 pode criar problemas para o Conselho Diretor da agência. Os auditores da CGU não ficaram satisfeitos com as explicações dadas pela agência reguladora para a prorrogação das licenças de operação do Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal (MMDS) em cima do prazo e sem preço para o uso das radiofrequências associadas. O fato aconteceu em fevereiro de 2009 e foi objeto de muita polêmica.

Para a CGU, a prorrogação das licenças sem uma definição do custo das radiofrequências fere a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) que prevê o direito à prorrogação "sempre onerosa" (artigo 167). A condução do processo pela Anatel fez com que a controladoria acabasse considerando "regular com ressalvas" a gestão de quatro conselheiros da agência e do superintendente de Serviços de Comunicação de Massa, Ara Apkar Minassian.

Os conselheiros que podem responder ao Tribunal de Contas da União (TCU) por conta das falhas localizadas pela CGU na prorrogação do MMDS são o presidente da agência, embaixador Ronaldo Sardenberg, e Antônio Bedran. Os ex-conselheiros Plínio de Aguiar Júnior e Pedro Jaime Ziller, que compunham o conselho em 2008, ano-base da auditoria, também tiveram suas gestões aprovadas com ressalvas por causa do episódio da prorrogação do MMDS. A condução do processo foi considerada uma "falha grave" pelos auditores da CGU, segundo informações obtidas por este noticiário.

Falta de diligência

Na visão dos auditores, a prorrogação dos contratos sem preço "além das implicações na performance da receita pública, com flagrante dano ao erário, afetam negativamente o desempenho da agência". O relatório final da CGU informa ainda que não foi possível identificar as causas que justificaram a morosidade da agência para determinar o preço, de forma que restaria caracterizada "ausência de diligência por parte da Anatel". Na organização da agência reguladora, cabe ao Conselho Diretor a definição do preço a ser cobrado pelas licenças, cabendo apenas à Superintendência de Serviços de Comunicação de Massa (SCM) sugerir um método.

A auditoria critica também a demora na análise dos pedidos de prorrogação apresentado pelas empresas de MMDS em janeiro de 2006 e que só foram deliberados pelo Conselho Diretor em 16 de fevereiro de 2009. Por conta desse longo período de avaliação entre os planos apresentados pelas empresas e a decisão da Anatel, a CGU incluiu em suas recomendações a criação de um plano de ação que contenha medidas acautelatórias. Esse plano também deverá conter os preços de cobrança.

Apuração

Além disso, a CGU recomenda que seja feita uma apuração dos fatos e responsabilidades pela falta de diligência da agência reguladora com relação à cobrança pela prorrogação. Essa não é a primeira vez que as licenças de MMDS geram problemas para a Anatel. O TCU já havia protestado em 2008 com relação à cobrança do preço público pelo uso das radiofrequências na faixa de 2,5 GHz (faixa usada pelo MMDS), por entender que o valor era muito baixo. Daí a disposição da agência em rever o sistema de cobrança dessas licenças, o que pode ter acarretado no atraso que agora gera críticas da CGU.

Preço do espectro do MMDS

Ao longo do processo de auditoria, os fiscais da CGU localizaram duas propostas de cobrança alternativa pelas licenças de MMDS, mas nenhuma foi adotada até o momento. Uma delas é a utilização do mesmo método aplicado às empresas do Serviço Móvel Pessoal (SMP) nas últimas licenças expedidas, onde é cobrado um percentual da receita operacional bruta anual. Segundo fontes, esse método não teria a simpatia do TCU. A outra proposta teria surgido em uma reunião técnica do Conselho Diretor – encontros que costumam ocorrer antes das reuniões oficiais realizadas semanalmente pelo conselho – e é um desdobramento da ideia anterior: cobrar 1% da receita operacional bruta das operadoras de MMDS.

Os auditores não localizaram estudos técnicos concretos para nenhuma das duas propostas. Após a auditoria, a SuperintendÊncia de Comunicação de Massa da Anatel apresentou uma proposta ao Conselho Diretor onde o parâmetro usado para a cobrança é o valor presente líquido das empresas. Ocorre que esse método acabou mostrando problemas na aplicação, fazendo com que algumas licenças tivessem valor negativo para a cobrança. Esse problema fez com que a conselheira Emília Ribeiro sugerisse o recálculo dos preços, desta vez considerando também os investimentos amortizados pelas empresas. Uma segunda proposta surgiu na semana passada pelas mãos do conselheiro João Rezende. A sugestão do conselheiro consiste, basicamente, em manter o método da área técnica, mas cobrando o Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências (PPDUR) nas licenças com valor negativo. O problema é que a reclamação do TCU com relação ao baixo valor pelo uso do espectro refere-se especificamente ao PPDUR.

Mesmo com a possibilidade de a Anatel passar por problemas no TCU por conta do MMDS, funcionários e conselheiros ouvidos informalmente por este noticiário se disseram tranquilos quanto ao trabalho da agência reguladora. Um dos maiores argumentos da agência é que o próprio TCU tem acompanhado os trabalhos em relação ao preço do MMDS, motivados pelo acórdão do tribunal. Assim, qualquer demora não seria por falhas na gestão da agência, mas por conta do trabalho que vem sendo conduzido para atender às demandas do tribunal de contas.

O setor de radiodifusão e a academia já estão preocupados com qual será o destino para a faixa de 700 MHz que "sobrará" após a transição do sistema analógico de televisão para o modelo digital. Em debate nesta terça-feira, 20, na Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) da Câmara dos Deputados, o assunto foi apresentado como um dos mais importantes na pauta do setor para os próximos anos. Para o professor do Instituto Mackenzie e especialista na área Gunnar Bedicks, o Brasil deve encarar o debate sobre o "dividendo digital" desta migração o mais rápido possível uma vez que outros países já estão nesta fase de debate.

"Qual o destino que nós podemos dar para estes canais? Acho que esta é uma pergunta importante a ser respondida de acordo com objetivos traçados para o país", declarou. As recentes demandas das operadoras de telefonia móvel para que esta faixa seja destinada a eles foi lembrada pelo especialista. "Há um pseudo risco de que esta faixa, destinada à radiodifusão, destinada a um serviço público, seja redestinada para as telecomunicações", ressaltou, frisando que esta "parte Premium" do espectro tem sido cobiçada pelas móveis como uma ferramenta de garantia da "sobrevivência" dos serviços celulares.

Bedicks também citou as recentes polêmicas envolvendo a mudança de destinação da faixa de 2,5 GHz como parâmetro para que o governo fique atento ao futuro dos 700 MHz. "É preciso se olhar muito bem se é isso que queremos para o país. Mesmo com uma recomendação da ITU (sigla em inglês da União Internacional de Telecomunicações), o Brasil não é obrigado a seguir essa destinação", comentou, fazendo referência ao principal argumento utilizado pela Anatel para justificar a alteração na faixa de 2,5 GHz para a entrada das empresas móveis.

Com a migração das emissoras para o sistema digital, o cálculo é que "sobrem" oito canais em VHF, totalizando uma sobra de 48 MHz, e 28 no UHF, correspondente a 168 MHz.

Em sua contribuição à consulta pública que propõe novos usos à faixa de 2,5 GHz, a Secretaria de Acompanhamento Econômico, órgão do Ministério da Fazenda, apóia a proposta da Anatel de destinar parte do espectro ao Serviço Móvel Pessoal (SMP). O órgão reconhece que a medida pode limitar a competição na TV paga, mas enfatiza que o MMDS não é significativo em termos de número de assinantes. Além disso, pondera que já há considerável rivalidade entre o cabo e o satélite na oferta de TV por assinatura.

A SEAE destaca que nada impede que os atuais operadores de MMDS se candidatem aos leilões de radiofreqüência para oferecer o serviço de acesso à internet, o que poderá beneficiar a competição na banda larga móvel. “O uso dessa faixa de espectro para esse serviço (TV paga) não gera o direito adquirido para prestação de outros serviços”, acredita a secretaria. O órgão, no entanto, ressalta a importância de a Anatel editar o regulamento voltado à fixação do uso eficiente do espectro para mitigar eventuais conflitos. Sem o regulamento não é possível lidar com questões como a flexibilização/liberalização no uso do espectro; criação de um mercado secundário de freqüências (arrendamento e transferências); aproveitamento das freqüências não-licenciadas; e inovações tecnológicas que permitem o compartilhamento de freqüências.

A SEAE defende que o modelo brasileiro de gestão do espectro migre gradualmente para um modelo que permita transações com faixas de espectro, o chamado spectrum trading. Mas enfatiza que a atuação do órgão regulador é extremamente necessária para intervir em direitos de propriedade sobre o espectro radioelétrico. “A evolução tecnológica torna necessária a redefinição periódica de como estabelecer separações no uso do espectro e nos seus direitos de propriedade. Por isso, é que não é aconselhável estabelecer direitos de propriedade permanentes sobre o uso das radiofreqüências do espectro radioelétrico”, diz a SEAE em sua contribuição à consulta pública.

Desde que os debates sobre uma mudança de destinação da faixa de 2,5 GHz, utilizada hoje pelas empresas de MMDS e SCM, tiveram início, a polêmica sempre esteve presente. Mas o fechamento da consulta pública feita pela Anatel sobre o assunto surpreendeu com relação ao tamanho da polêmica, que ultrapassou as fronteiras do debate técnico entre as empresas afetadas pela medida. A consulta pública, concluída à meia noite da última sexta, 16, recebeu 584 contribuições ao todo. E, desse montante, mais de 450 comentários foram feitos por usuários de serviços de MMDS e cidadãos protestando francamente contra a alteração da destinação da faixa.

A mudança proposta pela Anatel transfere a maior parte dessa fatia do espectro às operadoras de SMP, que passam a operar em caráter primário em quase toda a faixa. Para as empresas de MMDS, sobrariam apenas 50 MHz, dos 190 MHz compreendidos na faixa, para operação prioritária a partir de 2015. Para os clientes, a medida enfraquece a competição, pode gerar desemprego e não beneficia o consumidor que hoje tem acesso a serviços de TV por assinatura mais baratos por meio das empresas de MMDS.

Muitas mensagens se repetem, sugerindo que possa ter havido uma provocação por parte das empresas para que seus clientes se manifestassem contra a proposta de mudança no espectro. Caso isso tenho ocorrido, a iniciativa teria partido individualmente de algumas empresas, já que as grandes associações do ramo de TV por assinatura, ABTA e Neotec, negaram ter estimulado qualquer campanha de boicote à consulta e seus representantes mostraram-se surpresos com a grande participação dos consumidores.

É impossível dizer se a enorme quantidade de contribuições contrárias afetará a decisão final da agência reguladora, que ainda não tem data para bater o martelo sobre a mudança na faixa de 2,5 GHz. Mesmo que a agência não se abale com os protestos e mantenha a linha técnica de análise, a consulta pública nº 31 já entrou para a história do setor com a maior participação de cidadãos alinhados a uma mesma visão contrária a uma proposta da Anatel.

Defesas técnicas

Nos últimos dias de consulta, as empresas e fabricantes favoráveis à alteração na faixa de 2,5 GHz se mobilizaram para apresentar longas análises técnicas em defesa da destinação para o SMP. Os argumentos apresentados são conhecidos: a crescente expansão da telefonia móvel e a tendência mundial de usar essa faixa para a 4ª geração deste serviço, basicamente. A sinalização dada pela União Internacional de Telecomunicações (UIT) sugerindo que essa faixa seja prioritariamente utilizada por tecnologias UMTS é citada em praticamente todas as contribuições favoráveis à consulta e está em sintonia com os argumentos utilizados pela própria Anatel na elaboração da proposta.

Todas as empresas de telefonia móvel que participaram da consulta foram, obviamente, favoráveis à mudança, assim como a associação deste segmento. Entre os fabricantes, apenas a Motorola não se posicionou francamente a favor da destinação sugerida pela Anatel, propondo que 110 MHz fiquem com o MMDS e o restante, com o SMP. Os demais fabricantes de equipamentos apoiam a proposta por conta dos ganhos de escala com o uso do LTE pelas móveis nessa faixa.